Resumen Administrativo 2do Parcial - Balbin

CAPITULO 15 EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO 1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO A.- CONCEPTO El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre terceros. Es aquél dictado en ejercicio de funciones administrativas y, éstas comprenden en principio funciones propias del Poder Ejecutivo. El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance individual que produce efectos jurídicos directos sobre las personas. personas. Cabe excluir de su marco conceptual al: Contrato: en razón de su carácter bilateral Reglamento: el acto de alcen general Hechos Vías de hecho: toda vez que constituyen comportamientos materiales (decisiones estatales sin exteriorización previa de voluntad) Silencio: que es simplemente una decisión tácita estatal Actos internos: que no tienen efectos directos sobre terceros Esta distinción cabe porque el marco jurídico de cada uno es diverso. El acto administrativo es una decisión estatal de carácter unilateral, así se distingue del contrato. En el acto administrativo concurre la voluntad estatal, mientras que en el contrato participan el Estado y otros. El acto administrativo es de alcance particular, en tanto el reglamento es de alcance general. Esta distinción tiene que ver con la contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la individualización de éstos en el propio acto. El acto es particular cuando dice quiénes son sus destinatarios y ese campo es cerrado. Es decir, el acto administrativo es particular si individualiza a los sujetos destinatarios, aun cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y además ese campo es cerrado; mientras que el reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado y abierto. El acto administrativo es aquel que crea, modifica transfiere, conserva, declara o extingue derechos en términos directos y por sí mismo sin detenerse en otros actos intermedios. Los caracteres de los efectos son concurrentes. El concepto de acto administrativo sólo comprende los actos individuales y produce efectos directos sobre las personas.

Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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B.- EL ANÁLISIS DE OTROS ACTOS ESTATALES

C.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO a.- Los Elementos Esenciales Los elementos esenciales están especificados en los arts. 7 y 8 de la LPA


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B.- EL ANÁLISIS DE OTROS ACTOS ESTATALES

C.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO a.- Los Elementos Esenciales Los elementos esenciales están especificados en los arts. 7 y 8 de la LPA


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Competencia

Consiste en la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir con sus fines. El principio básico es que el Estado no puede actuar salvo que la ley lo autorice a hacerlo. La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la CN, las leyes y los reglamentos dictados en su consecuencia, en términos expresos o razonablemente implícitos.

Esta clasificación es relevante porque el régimen jurídico de las nulidades es distinto cuando el vicio recae sobre las materias, el territorio, el tiempo o el grado. Así la LPA señala: Art. 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad nulidad absoluta e insanable en los siguientes siguientes casos: uando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del …b) C uando tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de d e causa por no existir ex istir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado. Art. 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:


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a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Es decir, los órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y asimismo no pueden trasladarlas. El Estado tiene la obligación de resolver y hacerlo en los plazos que prevén las normas, o sea que el ejercicio delas competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.

Causa

El art. 7° de la LPA sostiene que el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable . El elemento causa comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya sus decisiones. En particular, los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con el marco jurídico, constituyen el fundamento del acto; es decir, las circunstancias anteriores que dan sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de los considerandos del acto bajo estudio. El acto puede remitirse a otros actos, pero siempre que los trazos básicos – hechos y derecho - surjan del propio acto de modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos previos para completar su integridad en términos de antecedentes. Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos según el texto del acto, sin perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad, trátese de actos preparatorios del propio acto o de otros actos. Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos. Los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto. Las causas y el objeto deben conducir necesariamente al otro elemento, es decir: la finalidad. El objeto y la finalidad llevan hacia el antecedente y, por último, el antecedente y la finalidad guían hacia el objeto.


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Objeto

Procedimiento

La ley se refiere al procedimiento en los siguientes términos: “antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico”.

El procedimiento es un conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre sí. El Estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso e im plícito del ordenamiento jurídico y, por el otro, el dictamen jurídico es obligatorio y debe adjuntarse como antecedente del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. El dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico aplicable sobre el caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las conductas estatales, evitando así nulidades en el acto. El dictamen jurídico no es de carácter vinculante. El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe producirse sí o sí en el marco del trámite administrativo, pero no es vinculante respecto del órgano que debe decidir.

Motivación

Este elemento nace básicamente del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales; es decir, el Estado debe dar a conocer el acto y en especial sus razones. El Estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los antecedentes de hecho y derecho. Este elemento debe ser definido como el vínculo o relación entre las causas, el objeto y el fin. De modo que el Ejecutivo debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto y entre éste y la finalidad; y sólo en tal caso, el acto está debidamente motivado en términos racionales y jurídicos.


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La motivación lleva dentro de sí dos componentes: las razones y la proporcionalidad. Así el vínculo entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y además proporción entre ambos, igual que el trato entre el objeto y el fin del acto. La motivación tiene efectos radiales, esto es, incide directamente en el plano de los derechos porque sólo a través de la expresión de las razones que sirven de fundamento a las decisiones estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e impugnarlo fundadamente en sus propias raíces. Para que las personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es necesario que el Estado diga cuáles son las pautas que siguió en su camino, qué decidió y por qué lo decidi ó así. Además el juez solo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del análisis y juicio de los motivos que justificaron el dictado del acto.

Finalidad

El acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto surge de las disposiciones normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que debe perseguir el órgano estatal. El fin del acto estatal debe ser siempre público, su contenido de carácter general y abstracto. El fin, según el concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y fines (objeto y finalidad). Así, las medidas que ordene el acto (decisiones, resoluciones o declaraciones) deben guardar la proporcionalidad con el fin que se persigue.

Forma

El art. 8° de la LPA dice que el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite” y, luego agrega que “solo por excepción y si las circuns tancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta”.

El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos, tal es el caso de una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida por un agente público verbalmente. La Ley de Firma Digital reconoce la validez legal al acto estatal dictado en soporte y con firma digital.

b.- Los otros elementos del acto. La voluntad del agente Los artículo 14 y 15 de la LPA regulan el sistema de nulidades de los actos estatales, cuando el acto es nulo de nulidad absoluta y cuando son anulables de nulidad relativa. Sí se traza una comparación entre los elementos de los artículos 7° y 8°; y los vicios de dichos elementos por el otro enumerados en los artículo 14 y 15 por el otro, se advierte que las coincidencias no son absolutas entre ambos extremos. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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Art. 7

Art. 14

Vicio de incompetencia en razón de la emejanzas

Competencia

Causa

materia, del territorio, del tiempo o del grado Vicio por falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados El acto es nulo de nulidad absoluta en

Objeto

Finalidad Forma Diferencias

Procedimiento Motivación No incluye la voluntad entre los elementos del acto

caso de violación de la ley aplicable; cuando el objeto es jurídicamente imposible Vicio de violación de la finalidad que inspiró su dictado El acto es nulo en caso de transgresión de las formas esenciales Guarda silencio Nada dice sobre los vicios de este elemento Establece que el acto es nulo de nulidad absoluta cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial, dolo, violencia física o moral y simulación absoluta

El Régimen de Nulidades (arts. 14 y 15) omite ciertos elementos que el mismo texto legal consideró esenciales, el procedimiento y los motivos. Asimismo, estos artículos introducen el concepto de voluntad de la Administración y sus respectivos vicios. La voluntad del Estado es el consentimiento del agente estatal, es decir, el asentimiento o intención de las personas físicas que integran el Estado y son parte de éste. En este contexto la voluntad constituye el presupuesto del propio acto. Por ello, Balbín cree que la voluntad estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un componente objetivo (norma atributiva de competencia que dice que el Estado debe obrar y en su caso cómo hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad del agente). Además el cuadro de los vicios del acto administrativo debe integrarse con los elementos no previstos de modo expreso, pero sí incorporados en el marco regulador de los elementos esenciales, esto es, el mandato de los arts. 7 y 8 LPA.

c.- Los elementos accesorios del acto Los elementos accidentales de los actos administrativos son el modo, la condición y el plazo.


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d.- La notificación del acto La notificación es el hecho por el cual se pone en conocimiento del interesado el acto y su contenido. Se ha discutido si la notificación del acto debe ser considerada o no como uno de sus elementos y, consecuentemente, su incumplimiento es un vicio del acto o es simplemente condición de su eficacia. La LPA es clara cuando expresa que para que el acto administrativo de alcance particular tenga eficacia debe ser objeto de notificación al interesado (art. 11).

D.- LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO


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El Poder Ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la validez y hacer cumplir sus actos por sí mismo. Por el contrario, cualquier particular sólo puede obtener esas declaraciones y ejecuciones a través de intervenciones judiciales, esto es, por medio de otros.

a.- La presunción de legitimidad La ley dice que el acto administrativo es legítimo y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de él, no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido. Sin embargo, esta presunción cede si se logra probar la invalidez del acto, e incluso si sus vicios fuesen claramente manifiestos. De modo que se impone al destinatario del acto la carga de probar la ilegitimidad del acto si pretende su exclusión del mundo jurídico. El fundamento de este carácter del acto estatal es un principio necesario para el desarrollo de las actividades estatales, caso contrario, el Ejecutivo vería trabado permanentemente el ejercicio y desarrollo de sus funciones y el cumplimiento de sus fines. Este camino trazado por el legislador tiene dos consecuencias jurídicas relevantes: El juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio. Solo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes en el marco de un proceso judicial. El Estado no debe alegar y probar la validez del acto de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo.

b.- El carácter ejecutorio del acto El acto estatal, además de presumirse legítimo, es de carácter ejecutorio, es decir, el Estado puede hacerlo cumplir aún contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial. La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos excepciones: Cuando la ley dispone otro criterio Cuando la naturaleza del acto exige la intervención judicial


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El acto administrativo no tiene fuerza ejecutoria, salvo casos de excepción. Cuando el acto no es ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial pertinente cuyo objeto es justamente su cumplimiento.

c.- El carácter no retroactivo Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (art. 11 LPA). Sin embargo, la LPA dispone que el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos - siempre que no se lesionen derechos adquiridos – cuando se dicte en sustitución de otro revocado o cuando favorezca al administrado (art. 13). Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad jurídica.

E.- LOS MODOS DE EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

a.- La revocación del acto administrativo La revocación es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto por el propio Poder Ejecutivo ante sí mismo, sin intervención del juez, y por razones de legitimidad u oportunidad. El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegítimos o inconvenientes, y su fundamento básicamente es: 1. 2.

Preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal Satisfacer el interés colectivo

El Ejecutivo cuando descubre o advierte cualquier acto ilegítimo debe extinguirlo por sí y ante sí por medio del instituto de la vocación o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley, recurrir ante el juez con el objeto de que éste declare inválido el acto, expulsándolo así del mundo jurídico.


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Cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad no debe indemnizar a las personas afectadas en sus derechos, mientras que si retrocede y extingue por razones de oportunidad, sí debe hacerlo.

La cosa juzgada administrativa

Este concepto dice que los actos que crearon derechos subjetivos no pueden ser revocados por el propio Poder Ejecutivo, sino que debe recurrirse ante el juez en garantía delos titulares de esos derechos. La LPA extendió el principio de no revocación sobre todos los actos delos que nacen derechos subjetivos (siempre que hubiesen sido notificados o estuvieren firmes y consentidos) sin perjuicio de las excepciones. Sin embargo el acto pasado por autoridad de cosa juzgada administrativa (acto que ya no puede ser revisado por el propio Ejecutivo porque de él nacieron derechos subjetivos), sí puede ser revisado judicialmente y, consecuentemente, anulado por el juez, de modo que técnicamente no existe cosa juzgada porque el acto puede ser revisado y eventualmente invalidado.

La revocación de los actos ilegítimos (regulares e irregulares) en la LPA

El art. 17 regula la revocación del acto irregular y el art. 18 establece el régimen de revocación del acto regular. El acto regular comprende al acto legítimo, e ilegítimo (anulable de nulidad relativa). Por su parte, el acto irregular es el acto nulo de nulidad absoluta. Artículo 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad. Artículo 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

La LPA, a través de estos dos artículos, define particularmente los momentos o situaciones en que el PE puede extinguir el acto por sí y ante sí, y en cuáles debe recurrir ante el juez según el estándar de los derechos consolidados. El principio es la estabilidad del acto administrativo, es decir, su permanencia y firmeza, pero el Ejecutivo puede y debe revocar los actos viciados. Sin embargo no puede revocar sus actos sí: 1. 2.

El acto irregular estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo Se trate de un acto regular que hubiese sido notificado


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En caso que los actos no hubieren creado derechos subjetivos, no existe obstáculo o límite en relación con la potestad revocatoria de aquél. El acto regular – anulable de nulidad relativa – no puede ser revocado por el PE una vez notificado. El acto irregular – acto viciado gravemente – el PE puede revocarlo aun cuando el acto hubiese sido notificado, salvo que esté firme y consentido y hubiese generado derechos subjetivos que, además, se estén cumpliendo. El acto está firme y consentido cuando vencieron los plazos para su impugnación en sede administrativa y judicial. El acto es firme cuando vencieron los plazos legales y reglamentarios, y es consentido cuando el interesado aceptó expresamente el acto mediante expresión de su voluntad y no de modo implícito por el solo vencimiento de los plazos. El PE puede y debe igualmente revocar el acto (sea regular como irregular) en cualquier momento, cuando se den las siguientes circunstancias: 1. 2. 3. 4.

Cuando lo establece una ley especial Cuando el titular del derecho subjetivo de que se trate hubiere conocido el vicio del acto Cuando la revocación lo favorece y, a su vez, no cause perjuicios respecto de terceros Cuando el derecho hubiese sido otorgado expresa y válidamente a título precario

La revocación de los actos estatales por oportunidad, mérito o conveniencia

El Ejecutivo puede en cualquier momento, más allá de la notificación del acto o el cumplimiento de los derechos subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante sí por razones de inoportunidad. Si extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar. El Estado siempre debe motivar sus actos por motivos de oportunidad, pero el acto debe ser legítimo y especialmente razonable. El Estado debe indemnizar en caso de revocación del acto por razones de oportunidad, sin embargo, este principio cede cuando el acto es precario. La precariedad es una situación jurídica en que el Estado reconoce derechos a favor de terceros sin estabilidad. Se debe indemnizar no solo por el daño emergente y el lucro cesante.

b.- La caducidad del acto administrativo En su art. 21 la LPA dice que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad (extinción) de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en él. Para ello deben darse dos condiciones: 1. 2.

El incumplimiento del particular respecto de sus compromisos, y el acto de intimación estatal constituyéndolo en mora, otorgándole un plazo razonable para su cumplimiento El incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del plazo suplementario

En estos casos, el Estado debe declarar la caducidad y el particular no tiene derecho al cobro de indemnización alguna, ya que el acto se extinguió por causas que recaen sobre él. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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c.- Las nulidades del acto administrativo La nulidad es un modo de extinción de los actos administrativos por el juez y en razón de los vicios que impiden su subsistencia. El régimen de las nulidades en el Derecho Civil sirve de relleno de las lagunas actuales del Derecho Administrativo.

El régimen de las nulidades en el Derecho Civil

La nulidad es una sanción que prevé el ordenamiento jurídico ante los vicios o defectos esenciales del acto jurídico y que priva a éste de sus efectos normales, con el objeto de preservar el interés público o privado.

El régimen de nulidades en el Derecho Público

La CSPJ sostuvo en reiteradas oportunidades que: a. La teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del Derecho Privado b. El principio básico en el régimen de las nulidades del Derecho Público es la presunción de la validez de los actos estatales c. Las nulidades del acto administrativo no son manifiestas d. El acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carácter no manifiesto de éstas en virtud de su presunción de validez, el juez no puede declararlas de oficio


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En el campo del Derecho Público se utiliza indistintamente los conceptos de actos nulos y nulidades absolutas, y por el otro, los de actos anulables y nulidades relativas. El criterio más relevante es aquel que distingue entre los actos nulos de nulidad absoluta y los actos anulables de nulidad relativa.

El pilar básico del régimen de nulidades del Derecho Público es la violación del interés colectivo, así l a línea de división entre nulidades absolutas y relativas es el grado de lesión sobre ese interés. El legislador presume que en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales se ha violado gravemente el interés colectivo. En caso contrario, el vicio constituye un defecto anulable y, por tanto, de alcance relativo. El camino a seguir por el operador debe ser el siguiente:


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F.- LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO a.- Vicios en el elemento competencia El acto dictado mediando incompetencia en razón de materia, el territorio o el tiempo es nulo de nulidad absoluta. En razón del grado, el acto dictado por un órgano incompetente es – en principio – nulo de nulidad absoluta, salvo que la delegación o la sustitución estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico. Así cuando la delegación o sustitución estuviesen aceptadas, el acto es anulable de nulidad relativa porque el órgano superior puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.

b.- Vicios en el elemento causa El acto es nulo de nulidad absoluta si falta el elemento causa, esto significa: La inexistencia del derecho o los hechos La falsedad del derecho o los hechos

La inexistencia o falsedad deben ser relevantes. Así, El acto es válido aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si éste no tiene relevancia en el marco de la decisión estatal. El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso pero, según las circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste. Esto quiere decir que la causa permanece como tal en relación con el objeto y el fin del acto. El acto, luego de corregido o salvo el error, subsiste como fundamento válido del acto. El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y, por tanto, desaparece. Una vez consignado el hecho cierto, en reemplazo del hecho falso, ese antecedente no subsiste como válido o suficiente en relación con el objeto y el fin del acto. Consecuentemente el vicio es absoluto e insanable.


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Los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su inconsistencia material, o por no estar acreditado en el trámite administrativo. Por su parte, los antecedentes de derecho están viciados cuando el derecho citado no está vigente o no existe.

c.- Vicios en el elemento objeto El acto es nulo si el objeto no es cierto, o es física o jurídicamente imposible. Los vicios del objeto son los siguientes: Cuando el objeto no es cierto Cuando el objeto es oscuro, impreciso o ambiguo Cuando el objeto es físicamente imposible

Cuando el objeto es jurídicamente imposible por violación de la ley aplicable Si el objeto no es cierto o es físicamente imposible, el acto bajo análisis es – en principio – nulo de nulidad absoluta, salvo que el defecto fuese parcial, es decir, no lograse desvirtuar el contenido material de aquél, en cuyo caso el acto sólo es anulable de nulidad relativa. En los casos de violaciones de la ley aplicable, el acto puede ser nulo o anulable según las circunstancias del caso y del criterio legal (art. 15 LPA). También existe vicio en el elemento objeto cuando el acto no resuelve todas las cuestiones planteadas por las partes, o resuelve las cuestiones no planteadas.

d.- Vicios en el elemento procedimiento La LPA no menciona expresamente, entre las nulidades del acto, a los defectos del elemento procedimiento. Esta laguna debe integrarse con la incorporación del elemento procedimiento entre los vicios del acto, trátese de vicios absolutos o relativos, según la subsistencia o no de ese elemento. El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y sustancial previsto en el ordenamiento de modo expreso o implícito. El procedimiento tiene carácter instrumental y tras él existe un valor jurídico subyacente, el derecho de defensa de las personas. Este elemento del acto está vinculado directamente y de modo cardinal con el derecho de defensa de las personas. Cuando existe violación de procedimientos esenciales, no es posible suplirlo luego mediante la intervención del órgano judicial. Habitualmente se sostiene que el desconocimiento del derecho de defensa en el marco del procedimiento administrativo puede salvarse, más adelante, en el proceso judicial (teoría de la subsanación). Sin embargo, Balbín opina que este cuadro jurídico no es correcto por varias razones: El derecho de defensa debe ser ejercido libremente y en tiempo oportuno


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El proceso judicial, y en particular el proceso contencioso administrativo en el que el Estado es parte, establece una serie de recaudos restrictivos del derecho de acceso ante el juez, y consecuente limitación del ejercicio de derechos.

e.- Vicios en el elemento motivación Este elemento del acto no está previsto expresamente en el marco de nulidades que establece el art. 14 LPA. Sin embargo, una interpretación armoniosa permite concluir que los vicios sobre los motivos constituyen supuestos de actos nulos de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa, según el caso. El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio o desproporcionado entre los antecedentes del acto (causas) con el objeto, y luego entre éste y su finalidad. Cuando el Estado no dice cuáles son las razones, el acto es nulo de nulidad absoluta e insanable. Los vicios del elemento motivación pueden resumirse así: Falta de razón, es decir, inexistencia de relación adecuada entre los antecedentes y el objeto por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin La desproporción entre el objeto y el fin del acto Entre los vicios que recaen sobre el nexo entre los elementos causa y objeto del acto es posible detallar los siguientes supuestos: Cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de hecho y derecho Cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan carácter decisivo Cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo el caso previsto expresamente en los términos de la LPA, es decir, se trate de cuestiones conexas con el objeto y asimismo se respete el derecho de defensa. El elemento motivación debe desgranarse entre, por un lado, las razones entre los hechos y el objeto y, por el otro, las razones y proporción entre el objeto y el fin del acto. La CSJN exigió la obligación del Ejecutivo de motivar los actos, en particular los discrecionales. El criterio judicial es el siguiente: el alcance de la motivación depende de cada caso particular, admitiéndose pautas o conceptos normativos genéricos o laxos respecto de este elemento esencial del acto, salvo supuestos de arbitrariedad o por las especiales circunstancias del caso, por ejemplo, el empleo público.

f.- Vicios en el elemento finalidad El art. 14 LPS incluye entre los actos nulos a aquellos que violen la finalidad que inspiró su dictado. El art. 7 da pautas sobre los vicios propios y específicos de este elemento. Así el acto es nulo cuando persigue fines privados u otros fines públicos. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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La CSPJ ha sostenido que el vicio que recae sobre este elemento es claramente subjetivo ya que está ubicado dentro del campo de la voluntad del agente y ello hace más evanescente el fin del acto estatal y sus respectivos vicios. Este elemento está atravesado necesariamente por el plano objetivo, esto es, el criterio normativo, sin perjuicio de que el plano subjetivo es relevante en ciertos casos y en otro no pero sí o sí el elemento objetivo debe estar presente. La finalidad, según el criterio del legislador, no sólo comprende el fin en sí mismo, es decir, para qué fue dictado el acto estatal, sino también el carácter razonable y particularmente proporcional de las medidas en relación con ese fin. Balbín incluye estos asuntos – razones y proporción – en el elemento motivación, en particular, en el vínculo entre el objeto y la finalidad del acto.

g.- Vicios en el elemento forma La LPA dice que si el acto desconoce las formas esenciales es nulo de nulidad absoluta e insanable. El acto es anulable de nulidad relativa por vicios no esenciales en sus formas.

h.- Vicios en la voluntad La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de éste. Asimismo los vicios que recaen y excluyen el componente volitivo son: El error esencial El dolo La violencia física o moral La simulación absoluta Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e insanable del acto. Balbín cree que no es posible plasmar y descargar el componente volitivo y sus vicios sobre los elementos esenciales del acto administrativo por las siguientes razones: En el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto voluntad es casi irrelevante. El presupuesto voluntad es sólo objetivo, excluyéndose el aspecto subjetivo y, p or lo tanto, sus posibles vicios deben desparramarse entre los elementos esenciales del a cto. En el ámbito de los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y, consecuentemente, sus vicios propios también. En este contexto, ciertos vicios no pueden ubicarse en el marco de los elementos esenciales del acto sino únicamente en el aspecto volitivo. La voluntad estatal es un instituto complejo que está compuesto por aspectos objetivos y subjetivos y que salvo ciertos casos, es relevante en términos jurídicos. Así si el presupuesto volitivo no es relevante, entonces el acto es simplemente anulable de nulidad relativa. Por el contrario si el presupuesto volitivo es jurídicamente relevante, el acto es anulable de nulidad relativa o absoluta según el caso. En efecto, si el vicio impide la Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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existencia del componente volitivo, el acto defectuoso es nulo de nulidad absoluta, en tanto si la voluntad subsiste, entonces el acto es anulable de nulidad relativa.

G.- EL PRINCIPIO BÁSICO SOBRE LAS NULIDADES De la LPA surge el criterio de que si no existen derechos o garantías constitucionales lesionadas, el principio anulable de nulidad relativa por aplicación de la regla de presunción de validez de los actos estatales. Por el contrario, cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser la nulidad absoluta del acto viciado.

H.- LOS EFECTOS DE LAS NULIDADES Para Balbín, los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos, los actos anulables de nulidad relativa deben tener efectos hacia el futuro porque el vicio es menor y, por tanto, permite la subsistencia de sus elementos esenciales, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe. Sin embargo el criterio legal de la LPA es otro, es decir, la invalidez de los actos tiene efectos hacia el pasado (retroactivo).

I.- EL SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO El acto administrativo anulable de nulidad relativa y el acto nulo de nulidad absoluta puede ser objeto de saneamiento (art. 19 LPA) o conversión (art. 20 LPA), respectivamente.


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J.- PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES DE NULIDAD DE LOS ACTOS Los operadores sostienen comúnmente que si la nulidad es absoluta la acción es imprescriptible, mientras que si la nulidad es relativa las acciones son prescriptibles. El plazo de prescripción es de 10 años cuando el vicio recae sobre los elementos esenciales; y de 2 años cuando el vicio recae sobre la voluntad del agente.

K.- LAS NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS El vicio es manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste en confrontar el acto con el ordenamiento jurídico. Por el contrario, si el vicio sólo puede ser descubierto por medio de un análisis más complejo y detallado en términos lógicos y jurídicos, entonces el vicio es no manifiesto. Las nulidades manifiestas tienen dos consecuencias jurídicamente relevantes: Por un lado, el acto viciado de modo absoluto (nulo de nulidad absoluta) y manifiesto (vicios notorios) carece de presunción de legitimidad y no goza de fuerza ejecutoria. Si el acto no se presume válido debe ceder su fuerza ejecutoria. Por otro lado, la acción de amparo sólo procede cuando los vici os – arbitrariedades o ilegalidades - son manifiestos.


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2.- EL HECHO ADMINISTRATIVO En el campo de los actos administrativos, el Estado decide expresar su decisión con prescindencia de su ejecución material. Por el contrario, el hecho, es decir, el comportamiento material, es expresión y ejecución de las decisiones estatales confundiéndose ambos extremos. El hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno o precedido por un acto inconexo con el hecho. En caso contrario, cuando el comportamiento está precedido por actos, las conductas no constituyen hechos administrativos sino ejecución material de aquéllos. El hecho administrativo es un comportamiento material que expresa una decisión estatal.

3.- LAS VÍAS DE HECHO Las vías de hecho son los comportamientos materiales ilegítimos estatales que desconocen derechos o garantías constitucionales. Un ejemplo de ello ocurre cuando el Estado resuelve demoler un edificio de modo ilegítimo porque el edificio no amenaza ruina. En el caso de que el Estado hubiese dictado el acto, éste es ilegítimo y, a su vez, los hechos no constituirían hechos materiales ilegítimos (vías de hecho), sino simplemente la ejecución de un acto administrativo ilícito. Sin embargo, puede ocurrir que el Estado ejecute un acto legítimo de modo ilegítimo; en tal caso el cumplimiento irregular de un acto regular es constitutivo de vías de hecho. Hay supuestos de vías de hecho que prevé la ley cuando el Estado pone en ejecución un acto estando pendiente de resolución un recurso administrativo cuya interposición suspende los efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habiéndose resuelto el recurso, no hubiere sido notificado.


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También debe incorporarse como vía de hecho el cumplimiento del acto en los casos en que éste, según criterio legal, no pueda ser ejecutado sin intervención judicial (art. 12 LPA).

Las vías de hecho no gozan de las presunciones propias de los actos administrativos y, además, no es necesario agotar las instancias administrativas, mientras que ante el acto ilegítimo sí es necesario hacerlo.

4.- EL SILENCIO Y LAS OMISIONES ESTATALES El silencio es otro de los modos de expresión de la voluntad del Estado. Este debe ser interpretado en sentido contrario a la pretensión del particular, salvo que la ley establezca otro criterio. El silencio constituye un modo de expresión de las decisiones estatales ante pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto. Es menester hacer una distinción entre: El silencio como instituto de expresión de la voluntad estatal en términos generales (material): el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en sí mismo. El instituto del silencio en el marco de los recursos administrativos en particular, es decir, luego de dictado el acto de impugnado éste por el interesado (formal): la decisión estatal ya existe, es decir, está predeterminada y simplemente se debe impugnarla con el objeto de agotar las instancias administrativas. Si en tal contexto, el Estado guarda silencio, éste debe interpretarse como rechazo respecto de las pretensiones de revisar los actos estatales. La LPA dice que el silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio en sentido positivo. (Art. 10) Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de 60 días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 30 días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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La omisión estatal es un concepto distinto del silencio (material o formal) porque consiste en una inactividad material del Estado en el marco de una obligación a su cargo de contenido debido, específico y determinado.

5.- EL ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL El acto es particular si cumple con dos condiciones: Dice quiénes son las personas destinatarias El campo es cerrado El acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estén individualizados en el propio acto y su campo es cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros. La diferencia entre los actos particulares (actos administrativos) y generales (reglamentos) es el campo definido y cerrado de los destinatarios del acto, tras el cual aparece con mayor nitidez su capacidad de normar con carácter permanente o no las situaciones jurídicas. Los pasos centrales a seguir en la elaboración de un reglamento deben ser los siguientes: a. La elaboración del proyecto que explique su objeto y fundamentos (necesidad y oportunidad) acompañado por un informe técnico, económico y jurídico. Este informe debe indicar cómo el acto repercute en el ordenamiento jurídico. b. El pedido e incorporación de informes, consultas y dictámenes a otros órganos estatales, universidades, asociaciones intermedias y particulares c. La publicación y el acceso a tales proyectos y sus antecedentes d. El debate mediante la intervención de las áreas competentes del Estado y la participación de la sociedad civil (audiencias, consultas, informes, impugnaciones, observaciones) e. Las respuestas fundadas del Estado f. La aprobación y publicación del reglamento


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Los aspectos centrales son la necesidad del reglamento, sus efectos sociales, jurídicos y económicos, el análisis de los distintos intereses afectados, su justificación y su objeto en términos claros y simples.


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CAPITULO 16 LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS 1.- LA LEGITIMACIÓN. LOS CRITERIOS BÁSICOS

La LPA dispone que los actos de alcance general pueden ser cuestionados judicialmente “cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultad o fuere adverso”. A su vez, la ley establece que el reclamo administrativo previo debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invoquen en la eventual demanda judicial. También hay que agregar en el proceso judicial el concepto de derechos colectivos (art. 43 CN). Balbín sostiene que la ampliación de la legitimación de derechos colectivos debe extenderse también al procedimiento administrativo por mandato judicial.

2.- EL CRITERIO JUDICIAL La CSJN dijo tradicionalmente que los jueces sólo pueden intervenir y ejercer sus poderes jurisdiccionales en el marco de un caso. El fundamento normativo es el art. 116 CN que dice el Poder Judicial debe intervenir en el conocimiento y decisión de todos las causas.


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La Corte delineó el concepto de caso judicial como presupuesto básico de habilitación del poder, intervención y jurisdicción de los magistrados. Los jueces, según su propia jurisprudencia reiterada y concordante, entienden que sólo existe caso judicial, y consecuentemente proceso cuando están presentes los siguientes elementos de orden público: a. b. c. d.

El derecho subjetivo, entendido como un interés exclusivo, concreto, inmedi ato y sustancial El acto u omisión lesiva El daño o perjuicio diferenciado El nexo causal entre las conductas y el daño

El pronunciamiento judicial debe ser concreto y no simplemente abstracto. Otro criterio delineado por los jueces es que las sentencias tienen efectos solo entre las partes, las decisiones judiciales tienen un alcance relativo.

3.- EL CRITERIO DE LA CORTE DESPUÉS DE LA REFORMA Y EL CASO HALABI Tras la reforma, en el art. 43, la CN dispone por un lado que la acción de amparo procede contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general. Las personas legitimadas son: El afectado El Defensor del Pueblo Las asociaciones que propenden a esos fines registradas conforme a la ley Tras el caso Halabi, la Corte modificó el criterio clásico y distinguió entre las siguientes categorías en términos de legitimación:


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4.- CRITERIO DE BALBÍN Antes de la reforma de 1994 los operadores jurídicos sólo reconocieron capacidad procesal a los titulares de derechos subjetivos y en tanto éstos acreditasen perjuicios diferenciados. Así, cuando el titular de un derecho subjetivo sufre un perjuicio cierto (actual o futuro), diferenciado del resto, y existe relación de causalidad en términos directos e inmediatos entre las conductas lesivas y el daño ocurrido, entonces, el caso es justiciable (proceso judicial). Tras la reforma de 1994, se amplió el marco de las aptitudes procesarles delas personas con el propósito de dar mayor acceso y protección judicial; y ahora el cuadro comprende: El derecho subjetivo El interés legítimo El derecho de incidencia colectiva El interés simple Los derechos colectivos no son simplemente el modo de representación de situaciones jurídicas ya existentes (derechos subjetivos) sino un nuevo concepto sobre derechos y aptitudes procesales de las personas.


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CAPITULO 17 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1.- INTRODUCCIÓN El procedimiento administrativo es el conjunto de principios y reglas que sigue el Poder Ejecutivo, por medio de actos preparatorios y actuaciones materiales, con el objeto de expresar sus decisiones. El procedimiento es un modo de elaboración de las decisiones estatales, y constituye un límite al ejercicio del poder estatal.

2.- PROCEDIMIENTO Y PROCESO El procedimiento nace como sucedáneo del proceso judicial en el ámbito del Poder Ejecutivo, de ahí sus similitudes en los principios, reglas y estructuras. En el procedimiento administrativo el órgano resuelve el conflicto propio del Poder Ejecutivo; en el proceso judicial el conflicto es resulto por un tercero imparcial e independiente – el juez - . La decisión judicial tiene fuerza de verdad legal, es decir, reviste carácter definitivo; sin embargo, el decisorio dictado en el marco del procedimiento administrativo no es definitivo, en el sentido de que puede ser revisado posteriormente por el juez.


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3.- EL PROCEDIMIENTO GENERAL. LA LEY 19.549 Y EL DECRETO REGLAMENTARIO La LPA regla básicamente tres cuestiones: 1. El procedimiento administrativo (principios y reglas específicas) 2. El acto administrativo 3. La impugnación de las decisiones estatales (cuestiones procesales) En su art. 1° dice que las normas de procedimiento se aplicarán ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad. La LPA tiene en principio carácter local ya que los estados provinciales no delegaron en el Estado federal la regulación de estas materias, de modo que cada provincia regula el procedimiento administrativo en su ámbito material y territorial. La ley estable un criterio subjetivo ya que las normas de procedimiento se aplican sobre la Administración Pública, es decir, el Poder Ejecutivo y sus entes descentralizados, y no según el criterio material (objetivo). Otro detalle es que los procedimientos especiales prevalecen sobre el trámite general, y sólo cabe aplicar este último en caso de indeterminaciones de aquéllos. La LPA será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan. La existencia de múltiples procedimientos especiales en el ámbito del Poder Ejecutivo trae innumerables conflictos interpretativos que perjudican los derechos de las personas, la celeridad y racionalidad de los trámites y decisiones estatales. El procedimiento general que prevé la LPA es desplazado en ciertos casos por los procedimientos y trámites especiales, por ejemplo, el trámite de las contrataciones del Estado.

4.- LOS ASPECTOS DEL PROCEDIMIENTO A.- LOS PRINCIPIOS El art. 1° de la LPA establece los principios generales del procedimiento administrativo.

a.- La impulsión e instrucción de oficio (inc. a). La caducidad del procedimiento. La verdad jurídica objetiva

El postulado de impulsión e instrucción de oficio dice que el Poder Ejecutivo debe instar el trámite por sí mismo, impulsarlo, darle curso y avanzar hasta su resolución, aun cuando la parte interesada no lo hiciese. El Ejecutivo debe impulsar el procedimiento por medio de la ordenación y ejecución de las medidas que considere pertinente con el objeto de descubrir la verdad objetiva y concluir el trámite.


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Las actuaciones administrativas son impulsadas por el órgano competente, sin perjuicio de que el interesado también puede instar el procedimiento (art. 4). En principio, el Ejecutivo debe instar el trámite, en este caso no procede la caducidad. Sin embargo, cuando el Estado, en el marco de un procedimiento dado no persigue directamente intereses colectivos, es el particular quien debe impulsarlo y – consecuentemente – aquí sí procede el instituto de la caducidad. De todos modos, no cabe aplicar el instituto de la caducidad en los siguientes casos: 1. Cuando se trate de trámites relativos a la seguridad social 2. Los trámites que, según el Estado, deben continuar por sus particulares circunstancias 3. Los trámites en que esté comprometido un interés colectivo que sobrevino luego de iniciado el procedimiento. El Estado por medio del procedimiento persigue el conocimiento no simplemente de la verdad formal según los planteos, argumentos, hechos o derecho alegado por las partes y volcado en el expediente administrativo, sino la verdad real, es decir, la verdad objetiva o llamada material. En el marco del procedimiento administrativo, no se sigue el principio dispositivo que sí debe respetarse en el proceso judicial sino que el Ejecutivo en el desarrollo del trámite puede – por ejemplo – resolver cuestiones no planeadas por las partes, siempre y cuando se observe debidamente el derecho de defensa de las personas. La LPA dispone que la Administración debe requerir y producir los informes y dictámenes que fuesen necesarios para el esclarecimiento de los hechos y el conocimiento de la verdad jurídica objetiva.

b.- La celeridad, economía, sencillez y eficacia (inc.b)

El art. 1 de la LPA consagra estos principios, sin embargo no aclara cuál es el contenido de estos conceptos jurídicos.


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c.- El principio de informalismo a favor del particular (inc.c)

d.- El debido proceso adjetivo (inc.f)

La CN garantiza el derecho de defensa de las personas. Este derecho, en el marco del procedimiento administrativo, es conocido como el debido proceso adjetivo.


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e.- Los otros principios


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B.- EL ÓRGANO COMPETENTE El órgano competente para conocer y, en su caso, resolver el trámite es aquel que indican las normas respectivas – reglas atributivas de competencias - , sin perjuicio de las técnicas de delegación o avocación por el órgano jerárquico superior en el marco de los casos concretos. La LPA establece que el funcionario puede ser recusado y, a su vez, debe excusarse en los casos previstos en el Código Procesal Civil y Comercial.

C.- EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO El expediente administrativo puede definirse como el conjunto de documentos, escritos, resoluciones y actuaciones expuestos de modo ordenado y concatenado en el marco del trámite administrativo.

De toda actuación, escrito o documentación que se presente debe darse una constancia o copia certificada al presentante. Los escritos a presentarse en el marco del expediente administrativo deben: Llevar un resumen del petitorio o identificación del expediente Contener el nombre, apellido y domicilio real y constituido del interesado La relación de los hechos y, en su caso, el derecho aplicable, la petición en términos claros y precisos Ofrecimiento de los medios de prueba

D.- LAS PARTES El Estado es el instructor del trámite, es decir, el órgano estatal debe intervenir y dirigir el procedimiento. Por otro lado, intervienen los particulares, esto es, las personas físicas o jurídicas que interactúan con el Estado. Las partes del trámite administrativo deben reunir dos condiciones: capacidad y legitimación.


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El procedimiento, en su aspecto subjetivo, puede presentar características plurales. En igual sentido, el objeto puede comprender una o más peticiones (planteo único o múltiple) en el contexto de un mismo trámite. El trámite es plural cuan es parte no sólo el interesado originario sino, además, otros a quienes el acto afecte o pueda afectar en sus derechos o intereses, y que se hubieren presentado en ese marco y con los siguientes matices: 1. Por pedido del interesado originario 2. De forma espontanea 3. Por citación del órgano instructor El sujeto que se presente en las actuaciones administrativas en virtud de una representación legal debe acreditar debidamente esa condición, tal es el caso de los tutores y curadores de los menores e incapaces. Sin perjuicio de los representantes obligatorios, quien es parte en el procedimiento administrativo puede nombrar como representante suyo a cualquier persona que sea capaz (representantes convencionales o voluntarios). En tal caso, los actos de éste obligan a aquéllos como si los hubiesen realizado personalmente.

E.- LOS PLAZOS. SUSPENSIÓN E INTERRUPCIÓN El principio básico es el carácter obligatorio de los plazos para los interesados y el propio Estado. Así lo establece el art. 1° de la LPA, “serán obligatorios para los interesados y para la Administración”. El principio general es que los trámites deben realizarse y los actos dictarse en días y horas hábiles administrativas. Los días hábiles administrativos son aquellos en que el Estado atiende al público (distinto a los días hábiles judiciales). El plazo para la realización de trámites, notificaciones y citaciones, y el cumplimiento de intimaciones o citaciones y contestaciones de traslados, vistas e informes es de 10 días, salvo que las normas hubiesen establecido un plazo especial. La LPA reconoce el poder de la Administración de prorrogar los plazos antes de su vencimiento, de oficio o a pedido de parte, por un tiempo razonable, según las circunstancias del caso y siempre que no se perjudiquen derechos de terceros. Los plazos plausibles de suspensión o interrupción son los siguientes: 1. El plazo propio de cualquier pretensión y su trámite consecuente: las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad (art. 1 inc. e LPA) 2. El plazo específico para impugnar y recurrir en sede administrativa y judicial: la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos (art. 1 inc. e LPA).


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F.- LA PRUEBA Las pruebas son las herramientas de que intentan valerse las partes para sustentar sus pretensiones y derechos. Por un lado, el Estado también puede, en el trámite del procedimiento administrativo, ordenar la producción de las pruebas que considere pertinentes para aprehender la verdad material. Las pruebas deben ser ofrecidas por las partes u ordenadas directamente de oficio por el órgano instructor como medidas para mejor proveer. En principio, el particular es quien debe probar los fundamentos fácticos de sus pretensiones. Si el interesado no impulsa la producción de las pruebas testimoniales, periciales e informativas decae – consecuentemente – su derecho de valerse de tales medios probatorios. El interesado debe: a. Acompañar la prueba documental que obre en su poder y ofrecer el resto de los medios probatorios en su primera presentación en el trámite administrativo b. Ampliar e incorporar nuevas pruebas una vez que la Administración ordene la apertura a prueba y en el plazo que fije con ese objeto c. Si ya venció el plazo, el particular igualmente puede ofrecer nuevos medios probatorios, pero su aceptación depende de la decisión discrecional del órgano instructor de incorporarlos como medida para mejor proveer El decreto reglamentario prevé todos los medios probatorios comunes al derecho privado, con excepción de la prueba confesional.


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G.- LOS ALEGATOS Una vez sustanciadas las actuaciones, el órgano competente debe dar vista de oficio y por el término de 10 días a las partes para que éstas opinen sobre el valor de la prueba producida en el procedimiento. Luego de presentado el alegato, el órgano instructor puede disponer la producción de otros medios probatorios como medidas para mejor proveer, o por pedido de la parte si ocurriese o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. Tras la presentación de los alegatos o vencido el plazo para hacerlo y producido el dictamen jurídico, el órgano competente debe dictar el acto que resuelve y pone fin a las actuaciones.

H.- LAS VISTAS DEL EXPEDIENTE La parte interesada, su representante y su letrado pueden tomar vista de las actuaciones, esto es, acceder y conocer el expediente y sus anexos, con excepción de aquellos actos, informes y dictámenes que sean reservados o secretos. El pedido de vista puede ser escrito o verbal y se otorga sin necesidad de resolución expresa y en la oficina en que se encuentre el expediente. Si el interesado decide pedir vista de las actuaciones, el plazo para recurrir debe suspenderse durante el tiempo en que el órgano competente otorgó la vista, sin perjuicio de que la sola presentación del pedido de vista ya suspende por sí el curso de los plazos.


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I.- LAS NOTIFICACIONES La notificación es el conocimiento de determinadas piezas o actuaciones de modo cierto y fehaciente, dando certeza de que el particular conoce el contenido del acto que es objeto de notificación y cuál es la fecha de tal comunicación.

Las notificaciones que no cumplan con los recaudos que establece la ley carecen de valor y, consecuentemente, no tienen efectos jurídicos. Sin embargo, si del expediente resultarse que la parte interesada recibió el instrumento de notificación, entonces, a partir del día siguiente se debe iniciar el plazo perentorio de 60 días para deducir el recurso administrativo que resultase admisible o el cómputo del plazo de 90 días para deducir la demanda judicial (art. 44). Es decir, ante notificaciones irregulares se prevé la ampliación de los plazos siempre que el interesado haya recibido el instrumento de notificación. El acto de notificación debe indicar si el acto objeto de discusión agotó las vías admi nistrativas y, en su caso, los recursos que deben interponerse para agotarlas y el plazo en el cual debe hacerse.


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J.- LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL MARCO DEL PROCEDIMIENTO Los actos estatales gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria de modo que, el Ejecutivo puede hacerlos cumplir, aun mediando oposición del particular, y sin intervención judicial. El legislador prevé que, en principio, la interposición de los recursos administrativos e incluso las acciones judiciales, no suspende el carácter ejecutorio de los actos. El Estado puede ejecutar sus decisiones incluso cuando el interesado hubiese recurrido el acto mediante los recursos correspondientes, salvo que una norma exprese hubiese establecido el criterio contrario. De todos modos, en el procedimiento administrativo el Ejecutivo – de oficio o a pedido de parte – puede con carácter preventivo suspender los efectos del acto. La LPA establece las pautas que debe seguir el órgano instructor. La Admini stración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta. El perjuicio grave no es solamente el daño irreparable, sino cualquier daño de difícil reparación, según los derechos comprometidos y las circunstancias del caso.

K.- LA CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO. LOS MODOS NORMALES Y ANORMALES. EL DESESTIMIENTO, LA RENUNCIA Y LA CADUCIDAD


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5.- LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES ESTATALES Los pilares básicos del modelo de impugnación son, por un lado, el contenido sustancial de las pretensiones del particular y, por el otro, el objeto de impugnación. El particular, salvo casos de excepción, debe cuestionar según el marco normativo vigente las decisiones estatales ante el propio Ejecutivo y sólo luego ir por las vías judiciales. La impugnación ante el propio Ejecutivo debe hacerse en plazos breves y obligatorios, y en caso de incumplimiento de éstos, ya no es posible hacerlo después en vías administrativas ni judiciales. El fundamento de este privilegio estatal es la posibilidad del Poder Ejecutivo de revisar sus propios actos y rever así sus decisiones. El sentido de este instituto es permitir por parte de los órganos superiores de la actividad de los inferiores y crear, además, espacios de conciliación entre el Estado y los particulares. Este privilegio o prerrogativa estatal es conocido como el agotamiento de las vías administrativas; y debe interpretarse a la luz de los derechos de las personas, en especial, el derecho de defensa y sus aspectos más relevantes: El control judicial de los actos administrativos El principio pro acción Balbín entiende que el agotamiento de las vías administrativas, como principio y en razón de su carácter obligatorio y de sus breves e irreversibles, constituye una restricción al acceso a la justicia que debe ser tachado por inconstitucional; sin embargo está incorporado a las normas vigentes. De modo que en este contexto, el operador debe esforzarse por interpretar este instituto en el sentido más favorable en términos de acceso y control judicial. El principio pro acción significa que en caso de indeterminaciones normativas, éstas deben cubrirse a favor de la procedencia y continuidad de la acción y no por su rechazo.

A.- EL CUADRO INTRODUCTORIO El escenario entre el instrumento procesal creado por el legislador y el objeto de impugnación (conductas estatales) se puede proponer así: 1. El reclamo administrativo previo (vía o remedio procedimental) se corresponde con las omisiones (objeto) 2. Los recursos administrativos (vías o remedios procedimentales) con los actos administrativos de alcance particular (objeto) 3. El reclamo del art. 24 LPA (vía o remedio procedimental) es el camino de impugnación de los actos administrativos de alcance general (objeto)


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B.- EL PRINCIPIO GENERAL DEL AGOTAMIENTO DE LAS VÍAS ADMINISTRATIVAS: EL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO. LAS EXCEPCIONES La ley establece como principio general el agotamiento de las vías administrativas, es decir, cuando cualquier particular intente cuestionar las decisiones estatales debe hacerlo primero ante el Poder Ejecutivo, y sólo luego ante el juez. El camino de impugnación ante el Ejecutivo, que es el autor de la conducta objeto de cuestionamiento, es conocido como el instituto del agotamiento de las vías administrativas y es un privilegio del Estado de carácter exorbitante en comparación con el derecho privado. El juez debe controlar las pretensiones expuestas ante el Poder Ejecutivo en el trámite de impugnación, pero no está limitado por las cuestiones de hecho y derecho, los medios probatorios ni las pretensiones principales, más allá de su planteo o no en el trámite administrativo. Artículo 30.- El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

Los supuestos que están excluidos de este artículo, son los casos de impugnación de los actos de alcance particular y general, el silencio, los hechos y las vías de hecho. El principio es el agotamiento de las vías administrativas por medio del reclamo administrativo previo. En otros casos es necesario agotar por medio de otras vías, a saber: a. Los actos administrativos de alcance particular por recursos administrativos (art. 23) b. Los actos de alcance general por reclamo (art. 24) Las excepciones respectos del agotamiento de las vías administrativas son las siguientes: El reclamo por responsabilidad extracontractual Cuando se trate de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o repetir un gravamen pagado indebidamente Los hechos Las vías de hechos El silencio El criterio básico es el agotamiento de las instancias administrativas con alcance previo y obligatorio. Debe impugnarse por medio del reclamo las omisiones estatales. Las omisiones estatales suponen el deber estatal, el derecho del particular y el incumplimiento del Estado respecto de esas obligaciones. Cuando no existe deber y derechos claramente configurados, el particular debe peticionar ante el Estado en los términos del art. 10 LPA, con el objeto de obtener la decisión estatal (sil encio). En el reclamo administrativo previo no existe plazo de interposición.


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Una vez interpuesto el reclamo, el pronunciamiento respectivo debe hacerse dentro de los 90 días hábiles administrativos desde el planteo y, tras el vencimiento de este plazo, el particular debe requerir pronto despacho. Luego, si transcurren otros 45 días desde el pedido de pronto despacho y el Ejecutivo no responde, entonces el particular puede iniciar directamente las acciones judiciales. Cuando el Estado resuelve el reclamo mediante el dictado de un acto expreso de rechazo no es razonable exigir que, en tal caso, el particular agote las instancias administrativas por medio de los recursos contra este acto. El plazo perentorio para recurrir judicialmente tras el reclamo es de 90 días hábiles judiciales. El plazo judicial de 90 días debe contarse aún en caso de silencio del Estado en el trámite del reclamo. El reclamo debe presentarse ante el ministro, secretario de presidencia o autoridad superior del ente autárquico, y el órgano competente debe resolverlo.

C.- LAS PRETENSIONES DE IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE PARTICULAR En los procedimientos de impugnación de los actos estatales de alcance particular es necesario agotar las vías administrativas por medio de los recursos que prevé el propio decreto reglamentario de la LPA. El recurso procede contra los actos administrativos definitivos y de mero trámite que lesionen derechos subjetivos e intereses legítimos, pero no es posible recurrir los actos preparatorios, informes y dictámenes por más que fuesen obligatorios y su efecto sea vinculante. El escrito de presentación debe consignar cuál es el acto estatal que es objeto de impugnación y, a su vez, cuál es la conducta que el recurrente pretende en relación con el reconocimiento de sus derechos. Además deben ofrecerse los medios de prueba de que intente valerse el recurrente. Por su parte, el recurso mal calificado, con defectos formales insustanciales o deducido ante el órgano incompetente por error excusable interrumpe el curso de los plazos y debe ser corregido por el propio Poder Ejecutivo. El recurso mal calificado o no calificado debe ser considerado por el operador como recurso jerárquico porque éste es el que agota las vías administrativas. Los recursos pueden ser deducidos por los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos. El recurso administrativo puede fundarse en razones de: Ilegitimidad Inoportunidad Falta de mérito Inconveniencia del acto impugnado

Los plazos para plantear los recursos son obligatorios y breves y luego de su vencimiento, el interesado pierde el derecho de articularlos.


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La interposición de los recursos interrumpe el curso de los plazos aun cuando hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable. A su vez, el plazo para interponer los recursos administrativos se suspende cuando el interesado presente el pedido de vista de las actuaciones a fin de interponer el recurso respectivo. El órgano competente cuando resuelve el recurso puede: 1. Desestimarlo 2. Aceptarlo. En este caso puede sanear el acto, revocarlo, modificarlo o sustituirlo En cuanto al plazo para resolver, éste depende de cada recurso en particular y el silencio debe interpretarse como rechazo de la pretensión del particular.

D.- CLASES DE RECURSOS


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E.- LAS PRETENSIONES DE IMPUGNACIÓN DE LOS REGLAMENTOS La ley establece dos supuestos de impugnación de los actos de alcance general:


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1. Un camino directo de impugnación del reglamento: reclamo impropio (Reclamo) 2. Un camino indirecto a través de los actos de aplicación de aquél. (Recursos administrativos) El reclamo impropio no procede contra los actos de alcance particular que resulten de aplicación de los actos de alcance general, sino sólo contra éstos últimos. Cualquier sujeto titular de derecho subjetivo o interés legítimo puede plantear el reclamo impropio, el cual debe interponerse ante el órgano que dictó el reglamento, agotándose así las vías administrativas.


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CAPITULO 18 EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 1.- CONCEPTO Y PRINCIPIOS El proceso contencioso administrativo es el trámite judicial que tiene por objeto impugnar las conductas estatales (acciones u omisiones) ante el juez – órgano independiente e imparcial respecto de las partes -, con el propósito de que revise su legitimidad y, en su caso, declare su invalidez o le obligue al Estado a reparar los daños causados. El otro supuesto, ocurre cuando el Estado inicia acciones contra sus propios actos o los particulares. Una de las partes en este proceso (actor o demandado) es necesariamente el propio Estado.

2.- EL CARÁCTER REVISOR DEL PROCESO El carácter estrictamente revisor del proceso judicial sobre las decisiones estatales reduce notoriamente el control del juez por varias razones. 1. En tanto el proceso judicial es simplemente revisor de las decisiones del PE, es necesario que éste dicte con carácter previo el acto administrativo que exprese su voluntad. El juez solo puede revisar conductas estatales (actos administrativos), el particular debe obtener el acto estatal, y sólo entonces, recurrir a las vías judiciales. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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2. El juez simplemente revisa las actuaciones previas que se siguieron ante el Ejecutivo, las pretensiones y las cuestiones accesorias al trámite (los hechos, los medios probatorios y el derecho) deben plantearse primero ante el Ejecutivo y sólo intentarse su revisión judicial. El art. 30 LPA dice que el reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas. La LPA prevé el principio revisor del control judicial. El PCA y su carácter revisor deben plantearse y construirse desde las perspectivas de las pretensiones de las personas y sus derechos, y no desde el objeto impugnado (esto es, las conductas estatales).

3.- EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE En el plano federal, no existe un Código Procesal Contencioso Administrativo, mientras que en las Provincias y la CABA, sí hay dictado un código procesal respectivo. Ante la inexistencia de un Código Procesal a nivel federal, la LPA cubre parte de este vacío normativo al establecer ciertos principios básicos del proceso contencioso: las condiciones de acceso a las vías judiciales. La LPA exige el cumplimiento de ciertos recaudos preliminares propios del trámite judicial. Así los arts. 25 y 30, disponen el agotamiento de las vías administrativas y el plazo en el que debe deducirse la impugnación judicial de las conductas estatales (plazo de caducidad de las acciones judiciales). Es decir, las condiciones de admisibilidad de las acciones contra el Estado. Ciertos aspectos del PCA han sido objeto de regulación de modo expreso: 1. Las condiciones de admisión de la acción en el marco del proceso contencioso, esto es: a. El agotamiento de las vías administrativas b. El plazo de caducidad en que deben interponerse las acciones contenciosas 2. Las medidas cautelares en los procesos en que el Estado es parte 3. El trámite de ejecución de las sentencias Los restantes aspectos del proceso que no han sido objeto de regulación del legislador, debe aplicarse el Código Procesal Civil y Comercial de modo analógico.

4.- LAS CUESTIONES PROPIAS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO A.- LEGITIMACIÓN Los sujetos legitimados en el marco del PCA son los titulares de los derechos subjetivos e incidencia colectiva. (Ver capítulo situaciones jurídicas subjetivas)


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B.- LA COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Los criterios para distribuir entre los jueces la potestad de resolver los conflictos son básicamente: Los sujetos El objeto El territorio El grado del tribunal

Los jueces federales contenciosos administrativos conocen en las si guientes causas: a. b. c. d. e. f.

La impugnación de actos administrativos dictados por el Estado Federal Los contratos administrativos del Estado Federal Los servicios públicos federales El poder de policía federal La responsabilidad del Estado Federal Cuestiones bancarias y aduaneras, entre otras

Se puede definir el criterio así: el juez contencioso administrativo federal entiende en todos los casos regidos por el Derecho Administrativo Federal, salvo ciertas excepciones que son excluidas de su conocimiento y llevadas ante otros jueces, aun cuando el caso judicial esté regulado por esta rama del ordenamiento jurídico. (Ej. los jueces de la seguridad social entienden en las resoluciones y

actos administrativos dictados por las Cajas Nacionales de Previsión, Comisión Nacional de Previsión Social, Cajas Nacionales de Subsidios Nacionales, entre otros)


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C.- LA HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA La habilitación de la instancia constituye un trámite propio y específico de los PCA y, por ello, es desconocido en el ámbito de los otros procesos judiciales. Las personas que inicien cualquier proceso judicial contra el Estado – PCA- deben cumplir con ciertas condiciones de admisibilidad. Por su parte, el juez debe verificar si se cumplió o no con tales recaudos. Las condiciones que el particular debe cumplir y el juez controlar son los presupuestos que condicionan el acceso judicial: a. El agotamiento de las vías administrativas b. La interposición de la acción judicial dentro de un plazo perentorio (plazo de caducidad) El particular interesado debe: a. Interponer y tramitar los recursos o reclamos administrativos respectivos ante el Ejecutivo y hacerlo en término b. Iniciar la acción judicial dentro del término legal conocido como plazo de caducidad La ley entiende que las conductas estatales que no fueron recurridas en sede administrativa y judicial – en los términos legales y reglamentarios – están firmes y consentidas y, consecuentemente, ya no

es posible impugnarlas. Si el particular no agotó las vías administrativas de modo correcto y en el plazo debido, entonces no es posible recurrir judicialmente. Si bien el acto está firme y ya no es posible recurrirlo cuando el particular no interpuso el recurso administrativo en término o no inició el proceso judicial en el plazo legal, existen excepciones. Así, en ciertos casos el marco jurídico establece que no es necesario agotar las vías administrativas, o no es preciso impugnar judicialmente dentro del estrecho marco temporal de la caducidad de las acciones. En tales casos, debe tenerse por habilitada la instancia judicial sin más.

a.- El trámite de admisibilidad de las acciones judiciales contra el Estado Tras la modificación de la LPA, se exige claramente que los jueces controlen de oficio, en el marco del proceso judicial, sí las partes cumplieron con los presupuestos de habilitación. El juez está obligado a verificar por sí mismo el cumplimiento del agotamiento de las vías administrativas y el plazo de caducidad. En los casos en que no es necesario habilitar la instancia judicial (es decir, cuando no es necesario agotar las vías administrativas o interponer la acción judicial en el plazo de caducidad) se cursará de igual forma y manera la notificación a la Procuración del Tesoro de la Nación con una anticipación no menor de 30 días hábiles judiciales al traslado de la demanda que se curse al organismo pertinente. El Estado, luego de que el juez resuelva que la instancia está debidamente habilitada, puede intentar por vía de las excepciones previas replantear el supuesto incumplimiento de los recaudos procesales (agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad) ya que no tuvo oportunidad procesal de expresar sus argumentos sobre este aspecto. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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b.- El agotamiento de la vía administrativa Una de las condiciones de admisibilidad de las acciones judiciales contra el Estado es que las personas legitimadas deben recurrir primero ante el propio Ejecutivo y, sólo después, ante el Poder Judicial. Este trámite es el agotamiento de las vías administrativas.

c.- El plazo de caducidad El art. 25 LPA dice que la acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales. A su vez, la ley agrega que en el marco de los recursos judicial es directos – es decir, las acciones que se deben plantear directamente ante la Cámara de Apelaciones y no ante el juez de primera instancia - , el plazo es de 30 días hábiles judiciales contados desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas. En el Derecho Público, el plazo de caducidad y su cumplimiento es el principio general, mientras que el plazo de prescripción es sólo excepcional. Así, solo en el marco de las excepciones no corre el plazo de caducidad, sino el de prescripción. Es decir, cuando no es necesario cumplir con el plazo de caducidad, entonces, nace el plazo de prescripción de las acciones. Los casos en que no rige el plazo de caducidad de las acciones son: En primer lugar, cuando la LPA lo prevé expresamente. Así el art. 32 no exige el agotamiento de las vías administrativas ni el cumplimiento del plazo de caducidad cuando: a. Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente; b. Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual. En segundo lugar, el plazo de caducidad tampoco recurre en el caso de silencio de la Administración.

d.- El cómputo del plazo de caducidad


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e.- Supuestos de suspensión e interrupción de los plazos La LPA y su decreto reglamentario contienen el régimen de suspensión e interrupción de los plazos. La LPA dice que la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable. (Art. 1 inc. e apartado 7) Por su parte, el decreto reglamentario establece que sí los efectos de articular un recurso administrativo, la parte interesada necesitare tomar vista de las actuaciones, quedará suspendido el plazo para recurrir.

D.- EL PLAZO PARA OPONER EXCEPCIONES Y CONTESTAR DEMANDA En el marco de los PCA debe aplicarse la ley: 30 días para que Estado pueda oponer excepciones 60 días para contestar demanda

E.- MEDIDAS CAUTELARES Entre el inicio del proceso judicial (incluso con anterioridad a éste) y la resolución del conflicto, transcurre un tiempo en el que las pretensiones pueden tornarse de difícil o imposible cumplimiento por distintas circunstancias. De modo que, aun cuando el juez finalmente reconozca el planteo del recurrente y sus derechos, puede ocurrir que el cumplimiento del fallo sea imposible. Con el objeto de evitar esta situación, el ordenamiento procesal reconoce a los jueces el poder y, al mismo tiempo, el deber de proteger con carácter preventivo los derechos bajo debate. Este poder es ejercido por medio del instituto de las medidas previas o cautelares que solo proceden por pedido de las partes y no de oficio por los jueces. Las medidas cautelares permiten preservar el objeto del proceso y su eventual cumplimiento.


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a.- El régimen jurídico vigente La ley 26.854 es la regulatoria de las medidas cautelares en que el Estado central o sus entes descentralizados son parte actora o demandada. Esta ley excluye de su ámbito de aplicación a las medidas cautelares en el proceso de amparo, sin embargo las reglas específicas sobre informe previo, plazo y modificación e inhibitoria sí son aplicables al amparo. La ley 26.854 es sumamente restrictiva de las medidas cautelares y por tanto, no cumple con los estándares constitucionales. Dispone límites formales y sustanciales constitucionalmente inadecuados.

El ámbito de aplicación

La ley regulatoria de las medidas cautelares incluye al Estado central y a las entidades descentralizadas autárquicas y no autárquicas (Empresas del Estado y S ociedades del Estado). El juez competente

El juez, al estudiar la medida cautelar, debe expedirse previamente sobre su competencia si no lo hubiese hecho antes y, en caso de saberse incompetente, abstenerse de resolver. Cuando se trate de sectores socialmente vulnerables, vida digna, salud, derechos de naturaleza alimentaria y ambientales, el juez incompetente está autorizado a decretar medidas cautelares, sin Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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perjuicio de remitir las actuaciones inmediatamente al juez competente, quien debe expedirse nuevamente sobre el mandato cautelar ya ordenado (alcance y vigilancia). Balbín, sostiene que debe aceptarse que cualquier juez – competente o incompetente – decrete las medidas cautelares pertinentes, siempre que se trate de un derecho fundamental. El pedido cautelar

El sentido de la medida cautelar es asegurar el objeto del proceso principal y puede ser solicitada antes de la demanda, con el escrito de inicio, o posteriormente. El pedido cautelar debe contener: El derecho o interés del particular

El perjuicio que se quiere evitar en términos claros y precisos Las actividades estatales cuestionadas El tipo de medida solicitada El cumplimiento de los requisitos legales

b.- La aplicación de la ley 26.854 al amparo No cabe aplicar la ley 26.854 a los procesos de amparo, salvo los siguientes trámites: La producción del informe previo por parte del Estado La vigencia temporal de las cautelares La modificación de las cautelares a pedido de las partes La resolución de los conflictos de competencia por el fuero contencioso administrativo federal


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c.- Las contracautelas El fundamento de este instituto es la igualdad entre las partes. Así como el actor tiene el derecho de obtener una decisión final útil a través de las medidas cautelares; el demandado goza del derecho a ser resarcido ante los eventuales daños causados por las cautelares ordenadas por el juez si el fondo es rechazado. La ley 26.854 establece la obligatoriedad de la contracautela real o personal e incluso juratoria. Esta última solo procede cuando se trate del reclamo de sectores socialmente vulnerables, vida digna, salud o derechos de naturaleza alimentaria o ambiental. El legislador eximió de constituir contracautela en los siguientes casos: 1. Cuando sea parte el Estado nacional o un ente descentralizado 2. Cuando el interesado actúe con el beneficio de litigar sin gastos

F.- EL TRÁMITE DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO Las sentencias condenatorias contra el Estado pueden tener por objeto obligaciones de dar, hacer o no hacer. El juez debe fijar el plazo razonable en que el Estado debe cumplir con las sentencias.

G.- LA PRUEBA El régimen de la prueba en el PCA tiene diversos principios que deben conjugarse: 1. La parte que intente impugnar una decisión estatal debe probar su ilegitimidad, en razón del principio de la presunción de validez de los actos estatales 2. La parte que intente valerse de ciertos hechos o derecho extranjero debe probar su existencia 3. El principio de las pruebas dinámicas Si es el Estado quien intenta valerse de sus propios actos, no debe probarlos en términos de materialidad y legitimidad. Por el contrario, si el particular es quien pretende impugnar el acto estatal, debe probar el hecho de que intente valerse y, particularmente, el vicio del acto estatal. El criterio de las pruebas dinámicas disminuye el peso que recae sobre las personas de probar ciertos hechos, en tanto el Estado esté en condiciones de hacerlo. El Estado debe probar a través del expediente administrativo (es decir, de las actuaciones o trámites), los hechos que sustenten la legitimidad de sus decisiones; pero una vez dictado el acto, éste goza de presunción de legitimidad y, consecuentemente, es el particular quien debe probar que el acto es ilegitimo. Sin embargo, respecto de los hechos, si bien es el interesado quien debe probarlos, esa obligación recae sobre el Estado cuando éste se encuentre en mejores condiciones de hacerlo.


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5.- LAS ACCIONES ESPECIALES El camino básico del trámite judicial contra el Estado nacional es la acción ordinaria ante el juez de primera instancia con competencia en lo Contencioso Administrativo Federal, cuyo trámite está regulado en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y las leyes complementarias mencionadas. Es una acción común y ordinaria. Sin embargo, el ordenamiento jurídico también prevé otras acciones llamadas especiales ya que constituyen excepciones respecto del principio antes mencionado.

A.- LA ACCIÓN DE AMPARO El amparo es un proceso judicial mucho más breve y rápido que los procesos ordinarios ya que su régimen prohíbe ciertos trámites con el propósito de darle mayor celeridad, y además establece plazos más cortos. Es una garantía de protección de los derechos fundamentales. Tal como surge del artículo 43 CN no es necesario agotar las vías administrativas para interponer la acción judicial de amparo y el juez puede declarar la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas en el marco de este proceso.

B.- LA ACCIÓN DE AMPARO POR MORA Es un proceso que tiene por objeto que el juez se expida sobre la demora del Poder Ejecutivo en responder a las pretensiones del reclamante y, en su caso si el Ejecutivo hubiese incurrido en retardo, ordenarle que resuelva en un plazo perentorio. No tiene por objeto revisar decisiones del Ejecutivo o resolver el fondo del planteo, sino, simplemente, obligarle a que despache las actuaciones. El art. 28 LPA dice que aquel que es parte en el expediente administrativo puede solicitar judicialmente que se libre una orden de pronto despacho con el objeto de que se obligue al Ejecutivo a resolver las actuaciones. El actor del amparo por mora debe ser el titular de un derecho subjetivo, interés legítimo o interés colectivo, en el marco del expediente administrativo. El amparo por mora procede cuando el Estado ha dejado vencer los plazos para resolver, o en caso de no existir plazos, haya transcurrido un tiempo que exceda los límites razonables. En sí, procede cuando: 1. Venció el plazo específico y el Poder Ejecutivo no contestó 2. El Ejecutivo no contestó y no existe plazo especial, pero transcurrió el plazo razonable (los 60 días hábiles administrativos que prevé el art. 10 LPA) El amparo por mora no procede en el campo de los recursos administrativos, ya que aquí el transcurso de los plazos constituye por sí mismo el rechazo del planteo. En el marco de los recursos el silencio no solo constituye incumplimiento de la Administración de dar respuesta, sino que es interpretado lisa y llanamente como rechazo del planteo de fondo. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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El trámite del amparo por mora puede sintetizarse de la siguiente manera: el particular una vez cumplidos los recaudos de admisión del amparo (es decir, el transcurso del plazo y la falta de respuesta de la Administración), debe presentar el planteo judicial. Luego, el juez requiere al órgano competente que informe sobre las causas del retraso. Una vez contestado el informe o vencido el plazo que el juez fije a ese efecto, debe resolver la aceptación o el rechazo. En caso de aceptación, el juez ordena a la Administración a que resuelva en el plazo que él establece, según la naturaleza y complejidad del asunto pendiente de decisión estatal. El art. 28 LPA dice que la decisión judicial es inapelable. En caso de desobediencia a la orden de pronto despacho judicial, el juez debe comunicarlo a la autoridad superior del agente responsable, a los efectos de la aplicación de sanciones disciplinarias. El amparo por mora es un proceso contradictorio ya que el Estado ejerce su derecho de defensa, en particular expone sus argumentos mediante el informe, salvo que el juez no lo requiriese. El objeto del proceso debe circunscribirse al control del retardo estatal.

C.- LA ACCIÓN DE LESIVIDAD El Estado debe revocar sus decisiones ilegítimas, por sí y ante sí; sin embargo, cuando ello no fuese posible porque el acto fue notificado o se estén cumpliendo derechos subjetivos que nacieron de él, debe iniciar acciones judiciales con el propósito de que el juez sea quien declares su invalidez. Este proceso y la acción respectiva se llama de lesividad. La acción de lesividad procede cuando el Estado es parte actora y pretende la invalidez de sus propios actos. El Estado alega su propia torpeza. El Estado no debe agotar las vías administrativas porque esto es un privilegio estatal y, además, la LPA establece el modo expreso que no habrá plazos para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

D.- LOS RECURSOS DIRECTOS Son acciones judiciales que tramitan y se resuelven directamente por el tribunal de alzada (Cámara de Apelaciones), y no por los jueces de primera instancia. (Trámite o recurso directo ante el tribunal de apelaciones) Proceden contra las decisiones estatales en los casos previstos expresamente en la ley y tienen un régimen especial distinto del proceso ordinario.


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CAPITULO 19 LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 1.- INTRODUCCIÓN En un principio el Estado no era responsable patrimonialmente, cuestión entrelazada en ese entonces con la imposibilidad de demandar al Estado. Sin embargo, con el tiempo y según los principios propios del Estado de Derecho, el Estado se hizo responsable por los daños causados por sus actividades ilícitas y, más adelante, por sus conductas licitas. En este largo proceso que partió del extremo de la irresponsabilidad y avanzó hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, influyeron básicamente dos hechos jurídicos relevantes: 1. La personificación estatal 2. La imputación o traslado de las conductas de los agentes al propio Estado (teoría del órgano)

2.- LA LEY 26.944 – LEY DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO


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3.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUS ACTIVIDADES ILÍCITAS El Estado es responsable por sus actividades ilícitas siempre que estén presentes los siguientes factores: 1. La falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado. La omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado 2. La imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal 3. El daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero 4. La relación de causalidad directa entre la conducta estatal – falta de servicio – y el daño cierto cuya reparación se persigue El Estado es responsable siempre que sea posible imputarle el acto, hecho u omisión del agente del Estado; la conducta sea irregular, el daño cierto y exista relación de causalidad entre las conductas irregulares y el daño causado.

A.- EL FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL (LA FALTA DE SERVICIO) El fundamento de la responsabilidad estatal ilícita es el incumplimiento o cumplimiento irregular o defectuoso de sus obligaciones (actos, hechos u omisiones del Estado realizados en violación del derecho vigente). El pilar de la responsabilidad estatal ilícita es el contenido antijurídico de sus conductas por incumplimiento de la ley. La falta de servicio es un requisito del deber estatal de reparar en el contexto de las actividades lícitas. La falta de servicio es el funcionamiento irregular o defectuoso de las conductas estatales, según las normas vigentes. Debe interpretarse como las actividades inadecuadas desarrolladas por el Estado. El deber y su incumplimiento es el fundamento de la responsabilidad estatal por sus actividades ilícitas.

B.- EL FACTOR DE IMPUTACIÓN DE LAS CONDUCTAS DAÑOSA a.- La teoría del órgano El Estado es una persona jurídica y, por tanto, para responsabilizarlo no es suficiente con constatar las conductas de sus agentes, sino que es necesario además imputarle tales acciones u omisiones. Este factor es la imputación, cuyo objeto es trasvasar conductas entre personas y las responsabilidades consecuentes. En el Derecho Público las conductas son siempre de los propios agentes (personas físicas) pero la responsabilidad es del Estado (persona jurídica). Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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Así, el sujeto imputado y responsable por el daño causado no es definido de modo simple, directo y lineal por la autoría material de las conductas dañosas, sino por medio de una serie de ficciones legales que permite reconducir las conductas y residenciarlas en las personas jurídicas. En este marco, el factor de imputación es básicamente la teoría del órgano, el legislador estableció que la responsabilidad del Estado es directa. La conducta de los agentes públicos (personas físicas) son las conductas del propio Estado y, por tanto, aquellos expresan lisa y llanamente la voluntad estatal. De modo que no es necesario trasladar las conductas de las personas físicas (órganos) al Estado (persona jurídica), sino que se superponen unas con otras, expresando una sola y misma voluntad. Es posible trasladar e imputar de las personas físicas (agentes estatales) al Estado ciertas conductas. Hay que distinguir entre el concepto de actos realizados en ejercicio, con motivo o en ocasión de las funciones. La ley establece que la actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones los hace responsables de los daños que causen.

b.- La titularidad o guarda de las cosas Otro factor de imputación es la condición del Estado como dueño o guardián de las cosas y, en particular, de las cosas y actividades riesgosas. Si el daño es causado por las cosas o por sus vicios o riesgos se debe aplicar el art. 1757 del CCC; si el daño no es causado con o por las cosas sino por el uso de las cosas en mal estado de conservación es aplicable el art. 3 de la ley 26.944.

C.- EL DAÑO O LESIÓN RESARCIBLE El daño o perjuicio debe ser cierto, actual o futuro, pero en ningún caso hipotético o meramente conjetural. Es requisito de la responsabilidad del Estado el daño cierto, debidamente acreditado y mensurable en dinero.

D.- EL NEXO CAUSAL El nexo causal es la relación entre las conductas y el daño causado. El criterio utilizado por el legislador es el de la tesis de la causalidad adecuada o idónea. Los operadores jurídicos entienden que la causa es el antecedente que, según el curso natural y ordinario de las cosas, resulte idóneo para producir el resultado dañoso. A su vez, el resto de los antecedentes sólo constituyen factores concurrentes. Básicamente el legislador tuvo por criterio el de la previsión de las consecuencias dañosas (consecuencias inmediatas) , o cuando su producción depende del hecho primigenio más otros acontecimientos entrelazados de modo directo con aquél y , a su vez, previsible (consecuencias mediatas).


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La Ley de Responsabilidad establece que se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes casos (razones que quiebran el nexo causal): 1. Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial 2. Cuando el daño se produjo por el hecho de víctima o de un tercero por quien el Estado no debe responder.

E.- EL FACTOR DE ATRIBUCIÓN Existen dos factores de atribución de responsabilidad: El factor objetivo : se parte del daño en sí mismo, prescindiendo de cual es o ha sido la

voluntad de las personas responsables. El factor subjetivo : la culpa o negligencia de las personas es el factor jurídicamente

relevante. Debe expresarse por los conceptos de culpa o dolo. El sujeto es responsable porque obró de modo culposo o doloso. La Ley de Responsabilidad establece que la responsabilidad del Estado es objetiva. El criterio objetivo plantea diversos puntos débiles: la impunidad de los agentes públicos porque en el marco del proceso judicial por daños y perjuicios no debe ventilarse la conducta de los agentes, sino solo y simplemente la responsabilidad objetiva del Estado por los daños causados.

F.- EL CASO ESPECIAL DE LAS OMISIONES ESTATALES La LRE regula por igual las acciones y las omisiones del Estado, sin embargo distingue el alcance del fundamento en tales casos. En el marco de las acciones, la falta de servicio consiste simplemente en una actuación irregular (el incumplimiento de un deber de no hacer); mientras que tratándose de las omisiones (el incumplimiento de las obligaciones de hacer) la falta de servicio solo se configura cuando el Estado incumple un deber normativo de hacer expreso y determinado.

4.- EL CRITERIO DE LA CSJN SOBRE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL Y SU EVOLUCIÓN


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5.- LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR SUS ACTIVIDADES LICITAS El Estado es responsable no sólo por sus actividades ilícitas, sino también por sus actividades licitas. Es más, la responsabilidad por conductas lícitas es propia del Derecho Público porque en el Derecho Privado nadie es responsable por el ejercicio regular de sus derechos. Los casos más comunes sobre responsabilidad estatal por actividad legítima son: los daños por expropiación, ocupación temporánea de bienes, revocación de actos administrativos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. La LRE establece que son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima: a. b. c. d.

Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño Ausencia de deber jurídico de soportar el daño

e. Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciando del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.

6.- EL ALCANCE DE LA INDEMNIZACIÓN. EL DAÑO EMERGENTE Y EL LUCRO CESANTE En los casos de responsabilidad estatal por actividades ilícitas el alcance de la indemnización es pleno, comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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El Estado debe indemnizar el daño, no así el lucro, en caso de responsabilidad contractual por conductas lícitas. El criterio de la CSJN en el campo de la responsabilidad extracontractual es que la indemnización debe incluir el daño y el lucro, sin perjuicio de su estrictez respecto de cómo evaluar este último rubro.


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CAPITULO 20 LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1.- INTRODUCCIÓN Es difícil ubicar los contratos celebrados por el Estado en el marco que prevé el CCC, de modo que el derecho creó un molde especial, los contratos administrativos. Estos acuerdos tienen caracteres propios y distintos de los contratos del Derecho Privado, básicamente por su régimen exorbitante. Los contratos administrativos contienen cláusulas que en el marco de un contrato privado resultan inusuales o inválidas, de ahí su carácter exorbitante. Actualmente, las cláusulas propias y distintivas (exorbitantes) de los contratos públicos son entre otras: a. La interpretación unilateral. Es el Estado quien decide cómo interpretar el contrato y hace valer su criterio b. La modificación unilateral del contrato por el Estado c. La dirección del contrato por el Estado, en el trámite de ejecución del acuerdo d. La aplicación de sanciones por el Estado sobre el contratista por sus incumplimientos e. La revocación unilateral por razones de interés público y sin intervención judicial

2.- EL CONCEPTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO La CSJN sostuvo en el caso YPF (1992) que si bien la noción de contrato es única, común al derecho público y al derecho privado, pues en ambos casos configura un acuerdo de voluntades generador de situaciones jurídicas subjetivas, el régimen jurídico de estos dos tipos es diferente. También ha definido que el contrato administrativo es aquel en que una de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin público o propio de la Administración y contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado. Según el criterio de la corte, el contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en ejercicio de funciones públicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades públicas. Para Balbín, el contrato administrativo es todo acuerdo celebrado por el Estado con terceros sobre una declaración de voluntad común destinada a reglar sus derechos.

3.- LAS CLÁUSULAS EXORBITANTES El contrato estatal gira alrededor del concepto de las cláusulas exorbitantes. En estos contratos el principio no es la igualdad porque el Estado está ubicado en un escalón por encima de la otra parte. Su contenido es el poder exorbitante que ejerce el Estado en el proceso de formación, ejecución y extinción contractual, y que está reconocido por medio de las cláusulas llamadas exorbitantes. Estas prerrogativas son propias del Estado, pero no de las otras partes contratantes. Las cláusulas son exorbitantes cuando son ilícitas o inusuales en el contexto del Derecho Privado. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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Estas cláusulas reconocen poderes excepcionales al Estado que, en principio, rompen el principio el equilibrio e igualdad entre las partes. Los ejemplos habituales de este tipo cláusulas son: Interpretar y modificar unilateralmente el contrato Prorrogar unilateralmente Revocar el contrato por su propio interés Los contratos con cláusulas exorbitantes son aquellos cuyo texto prevé tales disposiciones y, a partir de allí, es posible deducir potestades exorbitantes implícitas. Los actos que dicte el Estado sobre interpretación, modificación o extinción del contrato gozan de presunción de legitimidad y es el contratista quien debe alegar y probar su invalidez. El Estado sólo puede extinguir el contrato por razones de ilegitimidad, en los términos de los arts. 17 y 18 LPA. Estas cláusulas deben analizarse desde tres vertientes

4.- LOS CONTRATOS PRIVADOS DEL ESTADO Junto con los contratos administrativos, coexiste otra categoría de contratos celebrados por el Estado, esto es, los contratos privados de la Administración. Por ejemplo, el alquiler por el Estado de un edificio de propiedad particular con el objeto de destinarlo al alojamiento de personas indigentes. Cualquier acuerdo celebrado entre el Estado y los particulares es un contrato administrativo que se rige enteramente y en principio por el Derecho Público. Es decir, los principio de las contrataciones estatales y ciertos elementos propios del contrato – particularmente la competencia y el procedimiento – son comunes e iguales en cualquier contrato en que el Estado es parte, más allá de que el objeto esté regulado por el Derecho Público o Privado. El régimen propio de los contratos que celebre el Estado es el Derecho Público.

5.- LOS PRINCIPIOS EN MATERIA CONTRACTUAL


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6.- EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS EN EL DERECHO POSITIVO El bloque normativo en el ámbito contractual estatal está integrado básicamente por las siguientes normas: El decreto delegado 1023/01 sobre el pliego y bases y condiciones generales Ley 13.064 de obras públicas Ley 17.520 sobre concesión de obras públicas Ley 22.460 de consultoría Ley 25.164 de empleo público El régimen general y básico sobre las contrataciones del Estado está contemplado en el decreto delegado 1023/01 Quedan excluidos del Derecho Administrativos los siguientes contratos: Los fondos fiduciarios Las sociedades anónimas de propiedad estatal que se r igen por el Derecho Privado, con exclusión del Derecho Público


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7.- LOS ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS El decreto delegado 1023/01 establece que ciertos actos dictados en el marco del trámite de las contrataciones del Estado deben cumplir con las reglas del artículo 7 de la LPA, esto es, los requisitos esenciales del acto administrativo. En igual sentido dispone que los actos dictados en el marco de la interpretación, modificación, caducidad, rescisión y resolución del contrato tendrán los caracteres y cualidades otorgados por la LPA (presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria).

A.- LA COMPETENCIA Y CAPACIDAD El contrato administrativo exige dos elementos concurrentes. La competencia del órgano estatal La capacidad de las personas contratantes En el ámbito de los contratos administrativos, el principio de autonomía de la voluntad de las partes es relativo ya que está subordinado al marco legal. La competencia del órgano para contratar debe resultar, según los casos de la CN, de las leyes y delos reglamentos dictados en consecuencia. El decreto delegado dispone que el órgano rector es la Oficina Nacional de Contrataciones que debe: Proponer políticas de contrataciones y de organización del sistema Proyectar normas legales y reglamentarias Dictar normas aclaratorias Elaborar el pliego único de bases y condiciones generales Evaluar el diseño y operatividad del sistema Aplicar sanciones En cuanto a quienes pueden contratar con el Estado, el decreto 1023/01 establece que pueden hacerlo las personas con capacidad para obligarse en los términos del CCC y que estén incorporadas en la base de datos que lleve la Oficina Nacional de Contrataciones. No pueden contratar con el Estado: 1. Las personas físicas y jurídicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carácter de contratistas del Estado 2. Los agentes públicos y las empresas en que éstos tengan una participación suficiente para formar la voluntad social, en razón de la incompatibilidad o conflicto de intereses 3. Los condenados por delitos dolosos 4. Las personas condenadas por delitos contra la propiedad, la Administración, la fe pública y los delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción 5. Las personas físicas y jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones tributarias o de previsión


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B.- EL OBJETO DE LOS CONTRATOS El objeto que debe perseguir el contrato estatal es obtener bienes, servicios y obras determinadas, con el menor costo y la mayor calidad posible. En concordancia con el art. 7 de la LPA debe ser cierto y física y jurídicamente posible.

a.- Las facultades y deberes del Estado contratante

b.- Los derecho y deberes del contratista


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C.- EL PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL El procedimiento en el marco contractual estatal es el conjunto de actos que constituyen el trámite de formación y perfeccionamiento del contrato. Este proceso comienza con el plan anual y el acto de previsión presupuestaria (la afectación de los recursos públicos necesarios), y concluye habitualmente con el acto de adjudicación del contrato. El Estado, luego de la aprobación del plan anual y el acto de previsión del gasto en el marco del presupuesto debe seguir los siguientes pasos:

Redacción de los pliegos. Elección del tipo de selección. Modalidades

Los pliegos son los documentos que contienen las bases y condiciones del contrato y el tipo de selección del contratista. Los criterios que deben seguirse para la elección de los tipos de contratación (licitación o concurso público, subasta pública, licitación o concurso abreviado o privado y contratación directa) son: 1. El cumplimiento de los objetivos de economía, eficiencia y eficacia en la aplicación de los recursos públicos 2. Las características de los bienes o servicios 3. El monto estimado del contrato 4. Las condiciones del mercado 5. Las razones de urgencia o emergencia


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El llamado

Este acto supone que el órgano competente, en el marco del plan anual de contrataciones, ya eligió el procedimiento de selección del contratante y aprobó los pliegos de bases y condiciones particulares y, como paso siguiente, decide convocar a los oferentes. El llamado o convocatoria debe realizarse mediante el dictado de un acto administrativo y cumplir con el régimen de difusión y publicidad, según los modos y plazos que establecen el decreto delegado y su decreto reglamentario. En caso de omitirse requisitos de publicidad y difusión previa cuando la norma lo exija dará lugar a la revocación inmediata del procedimiento.

La presentación de las ofertas

Luego del llamado comienza a correr el plazo en el que los interesados deben presentar sus ofertas hasta el día y hora fijados en el acto del llamado. Las ofertas presentadas fuera de término se deben rechazar. Las ofertas deben cumplir determinadas formalidades: Deben ser presentadas por escrito, firmadas, en idioma nacional, con copias e indicación del domicilio especial Los sobres deben estar perfectamente cerrados Las enmiendas deben ser salvadas La presentación de la oferta supone el conocimiento y aceptación de las reglas de la contratación por parte del oferente. Tras el vencimiento del plazo de presentación de las ofertas se extingue la posibilidad de modificarlas.

La apertura de las ofertas

La apertura de las ofertas debe realizarse en acto público en el lugar, día y horario determinado, con participación de cualquiera que tenga interés en presenciar el acto. Las causales de rechazo de las ofertas pueden ser Que no tuviesen firma Estuviesen escritas en lápiz No cumpliesen con las garantías del caso Estuviesen presentadas por personas inhabilitadas o suspendidas El órgano competente debe realizar un cuadro comparativo de los precios de las ofertas y remitir las actuaciones a la Comisión Evaluadora.


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La pre adjudicación

Es un procedimiento de adjudicación de orden transitorio, y luego tras el vencimiento del plazo de las impugnaciones contra éste, el órgano competente debe adjudicar el contrato con carácter definitivo.

La adjudicación

El órgano competente debe resolver las impugnaciones presentadas contra el dictamen de la Comisión Evaluadora y adjudicar el contrato de modo fundado y definitivo. La adjudicación debe realizarse en favor de la oferta más conveniente para el organismo contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y las otras condiciones de la oferta.

El perfeccionamiento del contrato

El decreto 1023/01 dispone que el contrato queda perfeccionado en el momento de notificarse la orden de compre o de suscribirse el instrumento respectivo, en los plazos y con las modalidades que determine la reglamentación.

D.- LA CAUSA Y MOTIVACIÓN DE LOS CONTRATOS Siguiendo el criterio del artículo 7 de la LPA se puede encuadrar a la causa como los antecedente de hecho y derecho, y luego la motivación. Los antecedentes de hecho de los contratos son por un lado, la planificación o programación de la contratación, y por el otro, la previsión del gasto en el presupuesto estatal. El programa de contrataciones y su ejecución deben ajustarse a los créditos asignados por la Ley de Presupuesto. El Estado solo puede contratar si existe crédito presupuestario suficiente, salvo en casos de excepción legal como prevé la Ley de Obras Públicas. Por tanto, en principio, el contrato celebrado sin previsión presupuestaria es nulo. El antecedente de derecho es el régimen jurídico que está integrado por los principios generales, la ley, el decreto reglamentario, los pliegos de condiciones generales, los pliegos de condiciones particulares y en ciertos casos, el contrato en sí mismo o las órdenes de compra. Las contrataciones deben estar motivadas (elemento motivación) en los mismos términos que exige la LPA en relación con los actos administrativos, es decir, deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto.

E.- LA FINALIDAD DE LOS CONTRATOS La finalidad que persigue el Estado por medio de los contratos administrativos es alcanzar los resultados requeridos por la sociedad contribuyendo al desempeño eficiente de la Administración.


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F.- LA FORMAS DE LOS CONTRATOS El elemento forma está asociado de modo indisoluble con la prueba y validez del contrato. El contratista estatal no puede, en principio, desconocer el incumplimiento de las formas contractuales, pues tiene un deber de diligencia calificado.

8.- LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS Y SUS EFECTOS RESPECTO DE TERCEROS A.- LAS CLÁUSULAS EXORBITANTES EN EL TRÁMITE DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS En el marco del art. 12 del decreto 1023/01 se detallan l as siguientes potestades: Interpretar el contrato y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento Dirigir, controlar e inspeccionar la ejecución del contrato Calificar las situaciones de incumplimiento e imponer las penalidades Modificar el contrato por razones de interés público Exigir el cumplimiento del contrato, salvo caso fortuito, fuerza mayor, o actos o incumplimientos de las autoridades públicas nacionales o del propio contratante que tornen imposible la ejecución del contrato Recibir, aceptar o rechazar las prestaciones contractuales Revocar el contrato, por sí y ante sí, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia Revocar por sí y ante sí el contrato por razones de ilegitimidad Rescindir el contrato por incumplimiento de las obligaciones del contratista Ejecutar directamente el contrato Apropiarse y ejecutar las garantías

B.- EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES El Estado debe básicamente pagar el precio convenido en el plazo pactado, recibir los bienes o servicios, y en su caso, recomponer el contrato. Por su parte, el contratista debe cumplir con el objeto o prestación en el plazo convenido, dar las garantías del caso, recomponer el contrato y ejecutarlos por sí mismo, salvo casos de excepción y con autorización del Estado contratante. En el Derecho Público, el Estado sí puede incumplir sus obligaciones por razones de interés público, en cuyo caso el contratista no puede obligarlo, por sí o por medio del juez, al cumplimiento de sus obligaciones, sin perjuicio del pago de las indemnizaciones correspondientes. Por otro lado, el particular debe cumplir con sus obligaciones y cuando pretende resolver el contrato debe seguir cumpliendo sus compromisos y reclamar judicialmente. Únicamente puede dejar de cumplir cuando se torne imposible el ejecución del contrato por fuerza mayor, caso fortuito, hecho del príncipe o incumplimiento de las obligaciones del Estado, debiendo iniciar las acciones judiciales para extinguir el contrato. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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C.- LA DIRECCIÓN DEL CONTRATO El Estado dirige y controla el desarrollo y ejecución contractual, y en este sentido puede inspeccionar y fiscalizar el cumplimiento de las prestaciones. El Estado contratante dirige y controla la ejecución del contrato mediante órdenes y, en caso de incumplimiento, por aplicación de sanciones y penalidades.

D.- LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO POR RAZONES AJENAS A LAS PARTES (REVISIÓN CONTRACTUAL) En ciertos casos, el contrato es modificado por decisión de las partes contratantes. Por caso, cuando el Estado resuelve alterar el objeto (montos) o prorrogar el plazo del contrato. Sin embargo, existen hechos o circunstancias ajenas a las partes que constituyen causales de modificación contractual. Pueden constituir simplemente hechos modificatorios del contrato o, en ciertos casos, extintivos del vínculo.

El hecho del príncipe

Es un acto u omisión de las autoridades públicas de carácter imprevisible que incide en el trámite de ejecución del contrato. No son conductas estatales propias del sujeto contratante sino de otros poderes, órganos o entes del Estado. Puede tratarse de un acto de alcance general o particular de cualquier órgano o ente no contratante del Estado pero de igual orden jurídico. El hecho del príncipe puede tornar más oneroso el cumplimiento de las obligaciones del contratista particular (el Estado debe compensar), o lisa y llanamente trastocar el contrato en un acuerdo de cumplimiento imposible (el Estado debe indemnizar los daños y perjuicios causados).

La teoría de la imprevisión

Consiste en la existencia de hechos extraordinarios, imprevisibles, sobrevivientes y ajenos a las partes que producen un excesivo sacrificio para cualquiera de éstas en el marco de la relación contractual. Es decir, hechos imprevistos e imprevisibles por las partes contratantes al momento de celebrarse el contrato. El Estado y el particular pueden invocar la teoría de la imprevisión, según cual sea el sujeto afectado por el desequilibrio económico, con la salvedad de que el Estado puede hacerlo por sí y ante sí (sin intervención judicial).

La modificación del contrato por el Estado contratante (ius variandi)

El decreto 1023/01 reconoce que el Estado puede modificar el contrato.


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El fundamento del ius variandi es el carácter cambiante del interés público y la necesidad de adaptar las conductas estatales en torno de éste. Así el Estado debe modificar el objeto del contrato con el propósito de adaptarlo, pero siempre que estén presente las siguientes circunstancias: Que el cambio de las condiciones sea objetivo Que las modificaciones del objeto contractual sean necesarias y razonables Que no se altere el fin y la sustancia del contrato, respetándose además los límites legales y el equilibrio económico del acuerdo Si la modificación del contrato lesionase derechos adquiridos, entonces, el Estado debe indemnizar. El ejercicio de esta potestad del Estado tiene un límite Cuantitativo: por caso el 20% del convenio en más o menos Cualitativos: el órgano contratante no puede desvirtuar el objeto y fin del contrato El equilibrio entre las partes: el Estado debe compensar económicamente al contratista según los precios convenidos originariamente Finalmente, el Estado puede prorrogar el plazo del contrato cuyo objeto es el suministro de bienes de cumplimiento sucesivo o prestación de servicios siempre que esté previsto en el Pliego de Bases y Condiciones Particulares. Cuando el contrato fuese plurianual, éste sólo puede prorrogarse por un año.

9.- LA EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS El contrato se extingue cuando las partes cumplen con el objeto o por el vencimiento del plazo. Sin perjuicio de ello, existen modos anormales de extinción.


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JURISPRUDENCIA


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BIOSYSTEMS SA C/EN – M° SALUD – HOSPITAL POSADAS S/ CONTRATO ADMINISTRATIVO. CSJN. SENTENCIA DEL 11/02/14 La Corte Suprema de Justicia de la Nación, de conformidad con el dictamen de la Procuradora Fiscal, declaró que el plazo de caducidad para demandar al Estado Nacional al que remite el artículo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos no rige en caso de silencio de la Administración. Biosystems S.A. formuló un reclamo administrativo ante el Ministerio de Salud a fin de obtener el cobro de facturas adeudadas. Luego de haber requerido el pronto despacho y no obtener pronunciamiento expreso, interpuso demanda judicial contra el Estado Nacional. El Estado declaró no habilitada la instancia judicial por haber vencido el plazo de caducidad previsto en el artículo 25 de la LPA. El administrado apeló la sentencia y planteó la inconstitucionalidad del artículo 31 de la LPA. La Cámara admitió el planteo y dijo que el artículo 31 de la LPA es inconstitucional en cuanto exige que el reclamo judicial frente al silencio de la Administración sea impetrado dentro del plazo de caducidad previsto en el artículo 25 de la LPA –una vez vencido el plazo del pedido de pronto despacho-, pues ello condiciona el acceso a la justicia, ya que dicho plazo perentorio sólo resulta razonable aplicar frente a la impugnación de un acto expreso y no cuando lo que se persigue es el reconocimiento de una situación jurídica preexistente a través del dictado de una resolución que así lo disponga o, en caso de omisión, mediante la declaración judicial. La finalidad del plazo de caducidad, que es dar certeza a las relaciones jurídicas, fijando un límite temporal para que el acto administrativo —entendido como aquella declaración de voluntad unilateral de la administración que produce efectos jurídicos directos e inmediatos en los derechos del particular— quede firme. El 11 de febrero de 2014 la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la causa “Biosystems S.A. c/ Estado Nacional – Ministerio de Salud – Hospital Posadas” y precisó los alcances del artículo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos vigente en el orden federal, en cuanto a la aplicación del plazo de caducidad de noventa (90) días hábiles judiciales previsto en artículo 25 de la LPA (el “Plazo de Caducidad”) para iniciar la demanda contra el Estado Nacional o sus entes descentralizados. La doctrina sentada por el fallo es que el Plazo de Caducidad sólo resulta aplicable cuando la Administración resuelve en forma expresa el reclamo administrativo interpuesto. En cambio, en caso de que la Administración no se pronuncie sobre el reclamo administrativo, incluso después de que el interesado haya pedido “pronto despacho”, el Plazo de Caducidad no resulta aplicable y el interesado

puede promover la demanda en cualquier momento dentro del plazo de prescripción que resulte aplicable. El artículo 31 de la LPA, establece que en los casos en que la parte interesada en un procedimiento administrativo interpone reclamo administrativo, el Estado Nacional debe resolver ese reclamo dentro de los noventa (90) días (hábiles administrativos) de formulado. Dispone además que, vencido ese plazo, el interesado puede requerir “pronto despacho” y que, si

transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días hábiles administrativos, podrá iniciar la demanda, agregándose que dicha demanda “deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25” de la propia LPA, el que establece el Plazo de Caducidad.


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La Corte Suprema, por unanimidad y sobre la base de los fundamentos del dictamen de la Procuradora Fiscal, declaró que el artículo 31 de la LPA es constitucional pero, al mismo tiempo, concluyó que el Plazo de Caducidad sólo aplica en los supuestos en que el reclamo administrativo es rechazado en forma expresa por la Administración. Se concluye que, cuando el interesado interpone reclamo administrativo y la Administración no se expide al respecto, resulta facultativo para el particular reputar que ese reclamo ha sido tácitamente denegado (por “silencio” de la Administración) y proceder al inicio de la demanda. Por ende, ante el

silencio de la Administración, no corresponde aplicar el Plazo de Caducidad, sino que el interesado puede promover la demanda cuando así lo decida, sin perjuicio del plazo de prescripción que resulte aplicable.


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CONSEJO DE PRESIDENCIA DE LA DELEGACIÓN BAHÍA BLANCA DE LA ASAMBLEA PERMANENTE POR LOS DERECHOS HUMANOS S/ACCIÓN DE AMPARO. CSJN- 23/06/92 El Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humano interpuso una acción de amparo a fin de que se ordenara a LRA 13 Radio Nacional Bahía Blanca reponer el espacio radial semanal utilizado por la parte actora. La cámara justificó la procedencia de la vía procesal elegida por los actores al considerar que mediante una vía de hecho administrativa se había vulnerado el derecho constitucional a la libertad de expresión de las ideas sin censura previa (arts. 14 y 31, Constitución Nacional y 23 ley 23.054). Consideró, finalmente que la posterior invocación por parte de la dirección de la emisora de "razones de programación" que no fueron explicitadas ni surgían de las constancias de la causa, demuestra la existencia -en el caso de que el acto administrativo se hubiera perfeccionado- de falsa causa y desviación de poder, vicios estos que tornarían al acto nulo de nulidad absoluta (art. 17, ley 19.549) sin que obste para ello la circunstancia de que el espacio radial fuera concedido a título precario, en forma gratuita y sin plazo. La CSJN sostiene, que mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos -reemplazando así el criterio del órgano estatal al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva que completara el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional). Así la Corte ha dejado sentado con claridad el criterio de que la estimación subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la Administración con ese carácter. De ello se deriva como consecuencia forzosa que el acto (lo cual vale también -según la LPA- para el contrato) no puede perseguir otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican su dictado, su causa y objeto. Admite que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisión judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce así en un típico control de legitimidad, ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto.


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CARMAN DE CANTON, ELENA C/LA NACIÓN S/PENSIÓN. CSJN – 14/08/36 La corte sostuvo que “el orden público se interesa en que los d erechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles” ya que “de otro modo no habrá régimen administrativo ni judicial posible”

Este fallo establece los requisitos del acto para que sea estable: a. Que sea administrativo, unilateral, individual (se excluyen contratos y reglamentos); b. Que hayan nacido derechos subjetivos; c. Que haya sido notificado el acto al administrado; d. Que sea regular (son los actos válidos o anulables). Los irregulares (nulos e inexistentes) no tiene estabilidad salvo las excepciones del art. 17: que haya generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo; e. Que no exista una ley que autorice la revocación del acto (el que tiene un permiso precario para vender en la calle sabe que la administración puede revocárselo en cualquier momento porque una ley lo autoriza).


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LOS LAGOS SOCIEDAD ANÓNIMA GANADERA C/ GOBIERNO NACIONAL. CSJN – 1941 - FALLO 190:142 El caso cuenta que el gobierno les había vendido a unas personas particulares algunos terrenos, pero en 1917 el PE dictó un decreto en donde dejaba sin efecto esa venta. En 1934 la ganadera Los lagos, que le había comprado esos terrenos a los particulares, planteó la nulidad del decreto. La cámara no le hizo lugar porque dijo que la acción estaba prescripta. Los Lagos interpone un recurso extraordinario y llega a la Corte. En ese momento no existía una LPA que regulara el acto administrativo. La Corte federal descartó que el sistema de la invalidez del acto jurídico (privado) sea aplicable de manera directa o subsidiaria al acto administrativo. La sentencia reconoce que el acto administrativo se estructura sobre tres elementos: la competencia (o capacidad) del funcionario; el objeto (o la finalidad); y los requisitos de carácter formal (forma). El fallo destaca que la omisión o inexistencia de un elemento que concurre a la formación del acto administrativo constituye una causa esencial de invalidez. La sentencia establece que atañe al agraviado por la transgresión interponer una demanda tendente a probar los vicios y destruir la suposición de legalidad del acto administrativo. Al Poder Judicial no le es dado controlar por propia iniciativa de oficio los actos legislativos o los decretos dela Administración. Sin este freno, dice el Tribunal, el equilibrio de los tres poderes “se habría roto por la absorción del Poder Judicial en desmedro de los otros dos”. Es a los interesados, y no al Poder

Judicial, a quienes les corresponde tomar la iniciativa de solicitar la nulidad del acto. Señaló como condición fundamental, la existencia de un pleito y el pedido de alguna de las partes de la declaración de inconstitucionalidad, puesto que si no se provocaría un desequilibrio de poderes, habiéndose optado por la absorción del Poder Judicial en desmedro de los otros dos. Por lo tanto, la Corte fundamenta su negativa al control de oficio basándose en las siguientes premisas: 1. Agravia la división de los tres Poderes 2. Es un desconocimiento de la presunción de validez de los actos estatales 3. Afecta el derecho de defensa El Poder Judicial puede analizar la validez o invalidez de un acto administrativo que lesione garantías constitucionales, pero no puede decretar su nulidad de oficio (ya que aquellos se presumen legítimos) sino que debe ser alegada y probada en juicio por el damnificado. Cuando al acto administrativo le falten alguno de sus elementos esenciales estará viciado de nulidad absoluta. Esto es lo que pasa en este fallo ya que el decreto tiene vicio de incompetencia (porque el Poder Ejecutivo, al ordenar que las ventas caducaron, se arrogó funciones judiciales -art. 109 Constitución Nacional) afectando la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad -art. 17 Constitución Nacional-) No necesariamente los actos nulos son de nulidad absoluta, ni los anulables de nulidad relativa. Es así que en este caso el decreto era anulable (se necesitaba una investigación previa para declararlo


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inválido) pero luego que se probó el vicio, la nulidad se consideró absoluta porque viciaba elementos esenciales. La nulidad absoluta del Derecho Administrativo sería más amplia que la del Derecho Civil. Por más que requiera de una investigación de hecho (característica de los actos anulables), el acto será nulo de nulidad absoluta. La nulidad absoluta tiene las siguientes características: a. El acto no es susceptible de saneamiento; b. No prescribe la acción para perseguir este tipo de nulidad: - la declaración de nulidad vuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el acto invalidado. Con este fallo se sienta el principio de legitimidad de los actos administrativos (se presumen válidos hasta que su nulidad sea alegada y probada en juicio por el interesado).


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PUSTENIK, CARLOS ARNOLDO Y OTROS C/ RESOLUCIÓN DEL INTENDENTE MUNICIPAL – CSJN – FALLO 293:133 El fallo Pustelnik es uno de los principales hitos en la particular jurisprudencia sobre nulidades del acto administrativo de Argentina. Allí pareció plantearse un abandono de la doctrina del precedente Los Lagos, para la cual la presunción de legitimidad regía necesariamente y en todos los casos. En Pustelnik la Corte sentó como regla que la presunción de legitimidad “no puede siquiera constituirse frente al supuesto de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta”. Los

actos con vicios manifiestos no se presumen legítimos. El alto tribunal enfatizó que “La invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad

aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del orden jurídico, que sólo requiere una declaración judicial o administrativa a su respecto, a diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible”. La Corte adopta el criterio de que es un princi pio o concepto general del derecho, inevitablemente aplicable en cualquier disciplina, el que un acto manifiestamente viciado no puede ser presumido legítimo; por ello aclara el tribunal “Que dicha presunción de legitimidad de los actos

administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta”

Este tipo de acto con invalidez evidente, patente o manifiesta, es llamado por la misma Corte, irregular: “Dicho acto irregular no ostenta aparien cia de validez o legitimidad en virtud de su título y ha de ser calificado como acto inválido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene.” Y agrega la Corte que “regular” no es sinónimo de válido, por cuanto un acto inválido puede ser

regular si su vicio no es manifiesto, supuesto en el cual gozará de presunción de legitimidad hasta que una autoridad administrativa o judicial lo anule; o sea, el acto “regular” puede ser tanto válido

como anulable, el acto irregular es siempre nulo. Otros párrafos del fallo Pustelnik insisten en que la presunción de legitimidad existe solo en tanto y en cuanto “el acto no fue manifiesta ni evidentemente inválido” (cons. 17) y que aún para el supuesto de una posible desviación de poder, “debería mediar evidente desvi ación de poder para irregularizar el acto en su finalidad” (cons. 17, in fine); que en el caso sub examine “aquella autorización no estuvo viciada, en su origen, de ilegitimidad evidente.” (Cons. 7°.)

La frase según la cual el vicio ostensible sólo requiere declaración debe ser entendida como que aquél necesita nada menos que una declaración, lo cual invierte el sentido del fallo. El resultado real de esta sentencia es que –pese a no gozar de presunción de legitimidad- el acto con vicios patentes es tratado de modo similar al legal hasta que el Estado disponga lo contrario, extremo al que sólo es posible llegar luego de transitar un proceso donde la carga argumentativa y probatoria es del ciudadano. En consecuencia, la afamada aserción de Pustelnik no avanza respecto de Los Lagos: el acto administrativo requiere siempre una declaración administrativa o judicial de invalidez, sea que adolezca de un vicio manifiesto u oculto, leve o grave.


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ALMAGRO, GABRIELA Y OTRA C/ UNIVERSIDAD NACIONAL DE CÓRDOBA. CSJN – 17/02/98 En el caso “Almagro”, la Corte en lo referente al control de legalidad y el principio de revisión de los actos administrativos sostuvo: “Que el art. 17 de la Ley 19.549 establece e xpresamente la obligación

de la administración pública de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto se encuentre firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, supuesto en el cual, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.” Por su parte el art. 18 de esa misma ley, dispone “que el acto regular del cual hubieran nacido

derechos a favor de los administrados, no podrá ser revocado en sede administrativa una vez notificados, salvo – entre otras circunstancias cuando el interesado hubiera conocido el vicio”. El Tribunal luego, en el siguiente considerando de la sentencia señala: “Que una interpretación

armónica de los preceptos citados conduce a sostener que las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 – entre ellas el conocimiento del vicio por el interesado – son igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, parte 1ª. De lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular; lo cual no constituye una solución razonable ni valiosa. Una comprensión meramente literal y aislada de las normas antes indicadas, lleva a interpretar que habría más rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es considerada por la ley como menos grave”.


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PETRACCA E HIJOS SA C/ ESTADO NACIONAL – ENTE AUTARQUICO MUNDIAL´78. CNFED CA EN PLENO – ED 118:391 La Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal consideró que los actos dictados en el curso de ejecución de un contrato administrativo gozan de autonomía frente a este último, y estableció como doctrina legal que “la impugnación de los actos administrativos prevista en los incisos a) y b) del art.

23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la Administración, está sujeta al plazo instituido por su art. 25.” En lo sustancial, el tribunal hizo propia la teoría de la separación según la cual cada acto administrativo mantiene su individualidad respecto del contrato al que hace referencia y, en consecuencia, se encuentra sujeto al régimen de impugnación establecido para los actos de esa naturaleza. En términos de la sentencia de la Cámara, “el acto dictado durante la ejecución de un contrato

administrativo responde a reglas propias de validez, tiene sus propias causas o funcionalidad específicas y, fundamentalmente, pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar la validez de éste.”

El tribunal efectuó un particular razonamiento sobre la base del art. 7°, último párrafo de la ley 19.549, que en su redacción previa a la reforma int roducida por el decreto 1023/01 establecía: “Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título [Tí tulo III: Requisitos esenciales del acto administrativo], si ello fuera procedente.” En el entendimiento de la Cámara, no podía colegirse de lo dispuesto en la norma que esa misma pauta — aplicación analógica y no directa— se extendiera a las disposiciones del Título IV para la impugnación de actos administrativos dictados durante la ejecución de un contrato. Los jueces sostuvieron que debe impugnarse cada acto en particular, de modo que no es posible hacerlo por medio del acto final y, además, en el plazo del art. 25 de la LPA.


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SERRA, FERNANDO HORACIO Y OTRO C/ MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. CSJN – 26/10/1993 Este precedente se nutre, en lo sustancial, de la teoría de los actos coligados. La causa se originó por una demanda por cobro de honorarios por dirección e inspección de una obra contratada y no ejecutada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, ésta opuso la excepción de caducidad de la acción contencioso administrativa, toda vez que no era aplicable al caso el plazo de caducidad, sino el de prescripción. E El actor había deducido recurso administrativo que fue resuelto negativamente por el intendente y que la acción la dedujo fuera del plazo previsto en el art. 100 de l a Ley Orgánica Municipal Nº 19.987. En cuanto aquí interesa, el Tribunal sostuvo: “19) [...] de las constancias de la causa resulta que el

derecho invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisión de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. 20) Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de actos que dan base estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa interrelación de actos administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente sin perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica «en» y «para» el contrato administrativo donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y no en el acto impugnado, que está, como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.”

Adviértase que, por un lado, la Corte disoció, a los fines de su pertinente reclamación por la vía que fuere, todo lo vinculado al nacimiento en sí de la situación jurídica del contratista, en cuyo caso es preciso seguir la previa vía impugnatoria, esto es, utilizando palabr as del Tribunal, “aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción o recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar la nueva situación jurídica que emane del acto administrativo o bien, que precise la declaración de invalidez del acto —esto es, hacer caer su presunción de legitimidad — para posibilitar, así, la procedencia de la acción que dicha presunción obstaculiza” (cons. 17), de aquellas otras situaciones

jurídicas subjetivas que nacen de la relación y no del acto, en cuyo caso no deviene necesario deducir la acción impugnatoria, sino la resarcitoria. Para arribar a esto último, se hizo jugar en cierto modo la doctrina de los actos separables para enfatizar la concatenación jurídica de los actos de la relación contractual en sí, de donde nacen los derechos, como era en el caso, el derecho creditorio reclamado. Sin embargo, cuando el nacimiento o extinción del derecho depende del acto, y no de la relación jurídica, entonces sí es preciso impugnar primero éste. En el caso “Serra” nuestro máximo tribunal señaló “…la posibilidad de habilitar la competencia de la

rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados del Poder Ejecutivo y de los que -con la propiedad de "causar estado", por cerrar la discusión en sede administrativa- emanan de los órganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción también establecidos por el legislador”.

Para justificar la constitucionalidad del agotamiento de la vía administrativa, la Corte Suprema de Justicia se refiri ó a una “prerrogativa propia” de la Administración Pública, al "régimen exorbitante del derecho privado", a la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los actos administrativos, y a la “zona de reserva” de la administración, de la necesidad de agotar p rima facie la vía impugnatoria en

sede administrativa a través de su estructura orgánica jerárquica. Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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GYPOBRAS SA C/ NACIÓN ARGENTINA. CSJN – 05/04/95 En este caso, la Corte deja de lado la teoría de la incorporación en pos de la doctrina de la separación, siguiendo en buena medida el razonamiento expuesto por la mayoría en el fallo plenario Petracca. El Máximo Tribunal se pronuncia acerca de la constitucionalidad del plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA, y declaró que el art. 7° de dicha norma “en cuanto determina que los contratos

administrativos se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las disposiciones del tít. III del mencionado cuerpo normativo, no permite sostener que la misma pauta —aplicación analógica y no directa— se extienda al tít. IV, en el que se regula la impugnación judicial de los actos administrativos.”

En este orden, cabe poner de resalto que la decisión recaída en Gypobras, emitida en un contexto normativo diferente al actual, no necesariamente resultaría incompatible con el criterio sentado por el propio Tribunal en la causa Serra y bien podría interpretarse que la Corte Suprema tiene actualmente a su alcance ambas decisiones, de manera de conformar una pauta hermenéutica según la cual el plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA es constitucional y se aplica a los actos administrativos dictados durante el desarrollo del contrato, pero no respecto de cualquier decisión sino de aquellas que revistan naturaleza de actos administrativos propiamente dichos y que en la inteligencia brindada por el Tribunal en la causa Serra alteren o modifiquen la relación jurídica subyacente. Lo cual no invalida, ciertamente, la facultad del contratista afectado por la decisión de impugnarla en forma autónoma, aunque no tenga el alcance señalado en la citada doctrina.


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GORORDO ALLARIA DE KRALJ, MARIA C/ ESTADO NACIONAL (M. DE CULTURA Y EDUCACIÓN) – RECURSO DE HECHO. CSJN – 04/02/1999 En la causa Gorordo, el Máximo Tribunal señaló que la decisión del órgano administrativo que desestima en cuanto al fondo una pretensión a la que se le imprimió el trámite de denuncia de ilegitimidad no es susceptible de revisión en sede judicial, pues el vencimiento del plazo para interponer los recursos administrativos pertinentes implica la clausura de la vía recursiva y, consecuentemente, la imposibilidad de agotar la l a instancia administrativa. Para así decidir, la Corte consideró que los plazos en el ré- gimen recursivo establecido en la ley 19.549 y su reglamento tienen carácter perentorio y obligatorio, en virtud de lo prescripto por el artículo 1°, inc. e, apartados 1° y 6° 9 , y recordó, asimismo, que la finalidad de la denuncia de ilegitimidad es el control de legalidad y eficacia de la actividad de los órganos administrativos y, “a través de él, el respeto de los derechos e intereses de los administrados” admini strados” .

En lo que respecta a los derechos de los particulares, el tribunal encontró armonía entre la existencia de plazos perentorios, el derecho de defensa y la irrevisibilidad de la decisión administrativa. Concretamente, entendió que el derecho de defensa previsto en el artículo 18 de la Constitución Nacional no sufre lesión alguna, pues el particular puede ejercerlo sin restricciones dentro del plazo perentorio establecido para recurrir, término que constituye, en palabras de la Corte, una “amplia oportunidad para ejercer sus derechos”.

De lo expuesto, debemos concluir que, a todo evento, la limitación al derecho del particular vendría dada por su propia negligencia y no por el carácter del plazo, de modo que corresponde, si deja expirar el término para impugnar la decisión administrativa, que sea sancionado con la pérdida del derecho no ejercido a tiempo. En otras palabras, el tribunal reprocha la negligencia del particular con la privación de una instancia judicial de revisión.


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HALABI, ERNESTO C/ PEN – LEY 25.873 – DTO 1563/04 S/ AMPARO LEY 16.986. CSJN – 24/02/09 En esta sentencia, el Máximo Tribunal, en oportunidad de tratar una demanda en la cual se requería la declaración de inconstitucionalidad de la ley 25.873 y su decreto reglamentario 1563/04,4 realizó una sistematización de las situaciones jurídicas subjetivas que habilitan la legitimación procesal para promover la acción de amparo colectiva. Entre dichos supuestos, se incluyó a aquellos casos en los cuales la necesidad de perseguir la defensa de un derecho individual adquiere, incidentalmente, rasgos colectivos en razón de la existencia de determinados extremos que la Corte enumeró. A partir de esta decisión se ha señalado que el tribunal reconoció la vigencia, en nuestro ordenamiento jurídico y con rango constitucional (en la medida de que se las consideró implícitamente incluidas en el propio art. 43 de la norma fundamental), de las comúnmente llamadas acciones de clase. De tal suerte, así como aconteciere en su momento con la acción de amparo tradicional (así la denomina el tribunal en el propio fallo)5 cuya operatividad fue instrumentada en forma pretoriana en los fallos Siri y Kot, la Corte Suprema entendió ahora necesario subsanar lo que estimó una omisión de parte del Congreso de la Nación. El Tribunal Supremo señaló que las cuestiones a elucidar eran “la naturaleza jurídica del derecho cuya

salvaguarda se procuró mediante la acción deducida, quiénes son los sujetos habilitados para articularla, bajo qué condiciones puede resultar admisible y cuáles son los efectos que derivan de la resolución que en definitiva se dicte.” Seguidamente precisó que, en referencia a la legitimación

procesal, existen tres categorías de derechos: Individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes referentes a intereses individuales homogéneos. En lo atinente a estos últimos (sin perjuicio de que, con un claro ánimo ilustrativo, se desarrolló la diferenciación entre las dos primeras categorías enumeradas), se estimó que los mismos se hallaban de igual forma consagrados en el art. 43 de la Constitución nacional. Asimismo se mencionaron taxativamente algunos ejemplos, como ser los derechos personales o patrimoniales derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, los derechos de los usuarios y consumidores, y los derechos de sujetos discriminados. Amén de tal enumeración, la Corte otorgó criterio general para definir a los mentados intereses individuales homogéneos, esto sería que, más allá all á de encontrarse involucrados derechos individuales enteramente divisibles, debe existir un hecho único o continuado que provoca la lesión de cada uno y todos ellos. La verificación de tal causa fáctica homogénea, determinaría la demostración de que los presupuestos de la pretensión resultaren comunes a todos los casos, con la salvedad de algún daño diferenciable que individualmente se sufriera. Así se tornaría razonable la realización de un solo juicio en el cual se vieran expandidos los efectos de la cosa juzgada que llegase a producir la sentencia.

Sentado esto, haciendo mérito de que las acciones de clase son la vía procesal idónea para encausar este tipo de reclamos y la inexistencia de una legislación infraconstitucional que reglamente su régimen procesal (a punto tal que se declara la mora del legislador en el particular), el tribunal formula las reglas elementales que deberán observarse en el futuro para la sustanciación de estos procesos. De esta forma, además de la ya mencionada comprobación c omprobación de una causa fáctica común, deberá asegurarse que la pretensión procesal se encuentre enfocada en el aspecto colectivo de los efectos Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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de ese hecho, así como la constatación de que el ejercicio individual de los mismos no resultaría viable en virtud de su escasa trascendencia económica. Respecto de este último extremo, se podrá admitir como excepción aquellos supuestos en los cuales exista un fuerte interés estatal en la protección de los derechos involucrados. Sobre tales hipotéticos casos se reitera que los mismos deberán versar sobre los derechos del usuario, del consumidor o de grupos de personas históricamente postergados. Por último, la CSJN por la legislación que se deberá dictar, que será necesario establecer los mecanismos adecuados para “garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que

pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte.”

En el mismo sentido, habrá que implementar adecuadas medidas de publicidad con el fin de prevenir la multiplicación o superposición de procesos colectivos y el consiguiente peligro de que se dicten sentencias disímiles o contradictorias sobre idéntica materia. Más allá de este núcleo de requerimientos, cabe de igual forma esperar que una ley determine cuándo se da una pluralidad relevante de individuos que permita ejercer dichas acciones, cómo se define la clase homogénea, si la legitimación corresponde exclusivamente a un integrante de la clase o también a organismos públicos o asociaciones, cómo tramitan estos procesos, cuáles son los efectos expansivos de la sentencia a dictar y cómo se hacen efectivos. A partir del considerando n° 9, la Corte comienza a delimitar y diferenciar tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos. Los derechos individuales son derechos subjetivos, sobre un bien individualmente disponible por su titular. Son derechos “divisibles”, y su violación causa daños particu lares a su titular y sólo a él. Para ellos, el remedio constitucional es el amparo “clásico”, de los casos “Siri” y “Kot” y receptado en el

art. 43 párr. 1 de la Constitución Nacional. Los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos son aquellos que son propiedad de la comunidad toda, pertenecen a la esfera social y no a la individual, son indivisibles y no son susceptibles de apropiación individual ni se puede excluir a nadie de su goce. Son trascendentalmente diferentes a los derechos individuales, allí radica la necesidad de la legitimación colectiva para su defensa. Están receptados en el ya citado art. 43 párr. 2 de la Constitución Nacional. El caso del medio ambiente es el más paradigmático de este tipo de derechos. Por último, los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos son aquellos que son individuales y divisibles, no hay un bien colectivo pero existe un acto lesivo (causa fáctica homogénea) que menoscaba a todo un grupo de personas que gozan del mismo derecho. En el considerando número 12, dice la Corte que para tramitar estos pleitos, “es razonable la realización

de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño”. Posteriormente, en el considerando n° 13, el voto mayoritario expone que las acciones de clase son las destinadas a tutelar los derechos de incidencia colectiva, pero que no gozan de legislación a nivel nacional; y que “debe” existir dicha regulación, y su ausencia marca una “mora que el legislador debe solucionar cuanto antes posible”. Pero afirman, al mismo tiempo, que la norma constitucional que las

recepta es operativa, por lo que los jueces deben darle eficacia cuando tengan en frente un caso en Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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el que efectivamente se plantee la violación de un derecho particular, para permitir el acceso a la justicia. La Corte comienza a delinear lo que entiende específicamente como “acción de clase” y los requisitos

para que proceda y se solicite la tutela judicial de un derecho a través de ella. En primer lugar, exige “un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales”. Recalca la importancia de q ue la pretensión esté focalizada en la

incidencia colectiva del derecho, condición sine qua non para que el proceso sea clasificado como colectivo. Tanto la causa petendi como el objeto procesal deben ser colectivos. En segundo lugar, la pretensión no debe aludir a daños diferenciados, sino a un resultado para atender los “elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos”. Como tercer requisito, dispone que “el interés individual considerado aisladamente, no justifique la promoción de una demanda”. Es decir, que debe verse imposibilitado el acceso a la justicia. Sin embargo, aclara que “la acción resultará de todos modos procedente en aquellos supuestos en los

que cobran preminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud o afectan a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos”. En estos casos, existe un interés social para la protección de esos derechos.

En el considerando n° 20, manda a los jueces a tener en cuenta ciertos aspectos que no pueden faltar para la procedencia de la demanda (fundamentalmente para salvaguardar el derecho de la defensa en juicio, para evitar que alguien se vea afectado por una sentencia de un proceso en el cual no ha podido participar): identificación de la actora como grupo o colectivo afectado, idoneidad de quien pretenda asumir su representación, existencia de un planteo que supere lo individual y exhiba los elementos comunes y homogéneos a todo el grupo, también que se delinee un mecanismo para la notificación de lo relativo al proceso a todas las partes que pudieran tener interés en su resultado, para que puedan optar ser parte de él como parte o contraparte si así lo desearan. Por último sugiere implementar medidas de publicidad suficientes para evitar la duplicidad de procesos colectivos y sentencias contradictorias.


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MENDOZA, BEATRIZ SILVIA Y OTROS C/ ESTADO NACIONAL Y OTROS S/DAÑOS Y PERJUICIOS (DAÑOS DERIVADOS DE LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL DEL RÍO MATANZA – RIACHUELO). CSJN- FALLO 08/07/08 En 2004 la problemática de la cuenca fue llevada a instancias judiciales por un grupo de vecinos que presentaron una demanda en reclamo de la recomposición del ambiente y la creación de un fondo para financiar el saneamiento. La Sentencia del Caso Mendoza establece un estándar con la descripción detallada de un plan de recuperación del Riachuelo. El estándar en este caso es la determinación de una política pública basada en normas constitucionales. Este plan requiere que organismos competentes se reorganicen y cumplan con los estándares establecidos. Al mismo tiempo requiere de una conexión con los intereses específicos de las partes, para su consulta y eventualmente para establecer las bases de un acuerdo que podrá resolver el problema. En casos tan complejos como el de la contaminación interjurisdiccional masiva la existencia de un acuerdo entre las partes facilita el pronóstico de la situación y el control efectivo de la solución establecida. La Corte Suprema establece el estándar que se debe cumplir, pero para su observancia, la eventual homologación de un acuerdo y verificación de cumplimiento se ordena la actuación del juez federal de sección. La Corte comienza por recordar su Resolución del 20 de junio de 2006 mediante la cual adoptó diversos pronunciamientos: a. Declarar la incompetencia del Tribunal para conocer en su jurisdicción originaria con respecto a la reclamación que tenía por objeto el resarcimiento de la lesión sufrida en bienes individuales. b. Admitir la radicación del asunto ante esta sede reglada por el art. 117 de la Constitución Nacional y la Provincia de Buenos Aires, invocándose los arts. 41 y 43 de la Ley Fundamental y el art. 30 de la Ley 25.675. c. Poner en ejecución las facultades ordenatorias o instructorias reconocidas por la Ley del Tribunal a fin de proteger el interés general. En consecuencia: I. II.

Requerir a las empresas demandadas información sobre desechos y residuos que arrojaron al río, y si cuentan con sistemas de saneamiento y seguros. Ordenar a los organismos oficiales la presentación de un plan de ordenamiento del territorio.

III.

Convocar a una audiencia pública para que las partes informen sobre el contenido de la información solicitada.

IV.

Intimar a la actora para que aporte información sobre fundamentos de su reclamación sobre daño resarcible.

Este fallo de la Corte Suprema ha incorporado la doctrina de las "acciones de clase" como procedimiento adecuado para los casos que afectan "derechos de incidencia colectiva" en los términos del artículo 43 de la Constitución, entre los que se encuentra la protección al ambiente. La Corte decidió la acumulación de procesos referidos a la misma clase diciendo: Que, por último, las altas razones en que hacen pie las decisiones precedentes deben ser complementadas Manual de Derecho Administrativo – Carlos Balbín

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instrumentalmente, ordenando la acumulación de todos los litigios relativos a la ejecución del plan por ante el juez encargado de la ejecución, y declarando que este proceso produce litispendencia respecto de las demás acciones colectivas que tengan por objeto una controversia sobre el mismo bien jurídico, aun cuando sean diferentes el legitimado activo y la causa petendi. Las acciones de clase son procesos colectivos en los cuales se agrupan todas las partes en casos que por complejidad en la prueba o altos costos no admiten una acción individual. Permiten que causas que aún con pretensiones individuales muy pequeñas que no puedan plantearse individualmente se resuelvan en un solo juicio. El derecho es producto de un diálog o entre partes en lo que la defensa de los intereses particulares puede obtener el interés general.


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PADEC C/ SWISS MEDICAL S/ NULIDAD DE CLÁUSULAS CONTRACTUALES. CSJN – 21/08/13 La Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia el 21 de agosto de 2013, en los autos caratulados “PADEC c/ Swiss Medical S.A.”, en el cual por unanimidad, declaró procedente el recurso extraordinario interpuesto por la Asociación Civil dejando sin efecto la sentencia apelada, que había cuestionado su legitimación activa, disponiendo que los autos vuelvan al Tribunal de origen para que se dicte un nuevo pronunciamiento. La decisión de la mayoría del Tribunal ratificó el criterio sentado en el precedente “HALABI” y

reconoció que una asociación de usuarios y consumidores puede accionar judicialmente para cuestionar un hecho o acto que ocasionaría una lesión a una pluralidad de individuos. Para ello, el tribunal destacó que en el caso se impugnaba el contrato tipo que suscriben quienes se afilian a la empresa de medicina prepaga y el planteo se ori entaba a cuestionar un “efecto común” que este produce a todo el colectivo de afiliados de la demandada. Asimismo, se señaló que dada la escasa significación económica individual de las sumas involucradas, no aparecía justificado que cada uno de los posibles afectados promoviera su propia demanda, de manera que la acción colectiva iniciada por la asociación actora permitía tutelar el interés de los afiliados. También se destacó que las previsiones contenidas en la Ley de Defensa del Consumidor permitían afirmar que por vía de una acción colectiva pueden introducirse planteos como el examinado. Finalmente, se instruyó al magistrado de primera instancia para que encuadrara el trámite del proceso como una acción colectiva (en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional y del artículo 54 de la ley 24.240) y, entre otros recaudos, arbitrara un procedimiento apto para garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en el como parte o contraparte. Así, la Corte en el considerando 11 determina: 1.

Que existe un único hecho lesivo de una pluralidad de sujetos (utilización de un contrato tipo que permite la modificación unilateral de las cuotas mensuales);

2.

Que la pretensión se concentra en “efectos comunes”, al plantear la nulidad de cláusulas que

afectan a todo el universo de afiliados; 3.

Que de no acordarse legitimación a la asociación, se vulneraría el acceso a la justicia ante la escasa significación económica individual de los incrementos respecto de cada afectado.

Esta argumentación, pone en evidencia las deficiencias propias de los razonamientos restrictivos del acceso a la jurisdicción que: 1.

Alegan diferencias irrelevantes o insustanciales para rechazar la existencia de una causa fáctica común, requisito que se configura ante la mera constatación de una fuente única potencialmente lesiva de una multiplicidad de derechos individuales; exigir más que eso equivale a entorpecer el acceso a la justicia, pues en la realidad práctica siempre existirán diferencias entre los consumidores potencialmente afectados;

2.

Expresan una perspectiva desfavorable o prejuiciosa ante la intervención de las asociaciones, en la que mediante un discurso aparentemente tuitivo de los consumidores (quienes son


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Resumen Administrativo 2do Parcial - Balbin

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