PEĐA GRBIN Zastupnik u Hrvatskom Saboru HRVATSKI SABOR Zagreb, Trg Sv. Marka 6
EUROPSKA KOMISIJA n/r PREDSJEDNIKA KOMISIJE EUROPSKI PARLAMENT n/r PREDSJEDNIKA PARLAMENTA
Predmet:
Zakon o pogojih imenovanja izrednega člana uprave v družbah sistemskega pomena za Republiku Sloveniju Povreda čl. 63. UFEU; čl. 107. UFEU; čl. 267. UFEU i čl. 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije
Poštovana gospodo, Državni zbor Republike Slovenija je na prijedlog Vlade Republike Slovenije dana 25. travnja 2017. godine izglasao Zakon o pogojih imenovanja izrednega člana uprave v družbah sistemskega pomena (tzv. Lex Mercator) kojim se onemogućava svaki prijenos kapitala iz slovenskog trgovačkog društva Mercator prema hrvatskom koncernu Agrokor čime je povrijeđen čl. 63. UFEU kojim se jamči sloboda kretanja kapitala na unutarnjem tržištu Europske unije. U konkretnoj prijavi koju podnosim temeljem mogućnosti izravne prijave povrede EU jamstva Europskoj komisiji, odnosno peticije Europskom parlamentu sukladno čl. 227 UFEU izložit ću sljedećim redom: 1) sažeti pregled ključnih odnosno nezakonitih odredbi Lex Mercatora; 2) razloge zbog kojih konkretni slučaj ulazi u doseg čl. 63. UFEU;
3) razloge zbog kojih se na konkretan slučaj ne odnosi iznimka o «mjerama opreznosti» iz čl. 65(1b) UFEU; 4) razloge zbog kojih mjere zabrane kretanja kapitalnih transakcija propisane Lex Marcatorom ne mogu biti opravdane iznimkom o «javnom poretku i javnoj sigurnosti» iz čl. 65(1b) UFEU zbog toga jer ne zadovoljavaju test proporcionalnosti odnosno zato jer: A) nisu opravdane konkretno određenim legitimnim ciljem, B) nisu sposobne ostvariti formalno deklarirani cilj C) nisu nužne za ostvarenje formalno deklariranog cilja; 5) razloge koji ukazuju da Lex Mercator sadrži „mjere i postupke koje predstavljaju sredstva arbitrarne diskriminacije odnosno prekrivene zabrane“ suprotno čl. 65(3) UFEU; 6) razloge koji ukazuju da Lex Mercator predstavlja specifičan oblik nedozvoljene državne potpore bez presedana supstancijalno suprotan čl. 107 UFEU; 7) razloge koji ukazuju da Lex Mercator predstavlja nedozvoljeno ograničenje učinkovite sudske zaštite suprotno čl. 267. UFEU i čl. 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije. Imajući navedeno u vidu, kao i obrazloženje u prilogu ovom dokumentu, molim Vas da na temelju ove prijave postupite u skladu s odredbama Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije koji su prekršeni usvojenim Zakonom.
U Zagrebu, dana 2. svibnja 2017. godine Peđa Grbin Zastupnik u Hrvatskom saboru Na znanje: -
članovima Europskog parlamenta iz Republike Hrvatske voditelj Predstavništva Europske komisije u Hrvatskoj
O B R A Z L O Ž E NJ E: 1. Nezakoniti aspekti Lex Mercatora Lex Mercator dozvoljava slovenskoj vladi da imenuje posebnog (izvanrednog) člana uprave (čl. 3) u društva koja su sukladno odredbama čl. 2. Zakona određena kao „sistemska društva“ ako su ona u povezanom odnosu sa trgovačkim društvima koja nad njima imaju većinsku kontrolu, a nalaze se u nekom pravnom postupku koji je otvoren radi njihove insolventnosti (čl. 2.). Sukladno čl. 3. Zakona Vlada imenuje izvanrednog člana uprav s ciljem da nadzire i odobrava sve transakcije između slovenskog društva u koje je imenovan i povezanog društva koje ima većinsku kontrolu nad slovenskim društvom, a nalazi se u nekom pravnom postupku zbog svoje insolventnosti. Ovakva intervencija u upravljačku strukturu i ovlasti opravdava se potrebom zaštite gospodarske, socijalne ili financijske stabilnosti Republike Slovenije (čl. 3. st.2). Odluku o imenovanju izvanrednog člana uprave donosi Vlada, a potvrđuje nacionalni sud (čl. 4.). Nacionalni sud nema ovlasti ulaziti u opravdanost razloga zbog kojih je Vlada odlučila imenovati izvanrednog člana uprave u sistemsko društvo. Sud može eventualno nadzirati jesu li zadovoljeni formalni uvjeti iz čl. 2. st. 1. Zakona koji se odnose na sistemski značaj društva i zadovoljava li konkretna osoba koju je imenovala Vlada formalne uvjete minimalne stručnosti utvrđene čl. 4. st. 4. Zakona. Protiv odluke suda je dopuštena žalba samo o tim formalnim uvjetima. Žalba ne izvršava izvršenje i ne postoji mogućnost izvanrednog pravnog lijeka (čl. 4. st. 2. i st. 3.) Izvanredni član uprave ima pravo nadzirati sve odluke uprave vezane uz poslovanje sa trgovačkim društvom koje ima većinski vlasnički udjel, ali se zbog insolventnosti nalazi u nekom pravnom postupku te može onemogućiti donošenje odluke s kojom se ne slaže (čl. 5.) Štoviše, imenovanjem izvanrednog člana uprave na snagu stupaju i mjere apsolutne zabrane svih kapitalnih transakcija (preuzimanje duga, plaćanja u ime i za većinskog vlasnika, prijenosa, jamstva, garancija, posudbi, predujma i sličnih obveza) između sistemski važnog društva i društva koje ima većinski vlasnički udjel, ali se zbog insolventnosti nalazi u nekom pravnom postupku (čl. 6. st. 2. i st. 3.). Štoviše, sve važeće zakonske odredbe koje većinskom vlasniku daju mogućnost da daje poslovne upute društvu od sistemske važnosti, a koje bi mogle biti štetne za to društvo nemaju pravnu snagu od trenutka imenovanja izvanrednog člana uprave (čl. 6. st. 1.) 2. Povreda jamstva temeljne slobode kretanja kapitala na unutrašnjem tržištu Europske unije zajamčene čl. 63. UFEU Mjere ograničenja poslovnih transakcija između slovenskog trgovačkog društva u koje je Vlada imenovala izvanrednog člana uprave i povezanog trgovačkog društva koje ima većinsku kontrolu nad tim društvom, a koje se nalazi u pravnom postupku radi insolventnosti predstavlja povredu jamstva temeljne slobode kretanja kapitala na unutrašnjem tržištu Europske unije propisanim čl. 63. UFEU. Prema praksi Suda Europske unije (Sud pravde) odredba čl. 63.UFEU odnosi se između ostalog i na izravna ulaganja jednog trgovačkog društva u drugo trgovačko društvo:
„Movements of capital for the purposes of Article 56(1) EC thus include in particular direct investments in the form of participation in an undertaking through the holding of shares which confers the possibility of effectively participating in its management and control (‘direct’ investments) and the acquisition of shares on the capital market solely with the intention of making a financial investment without any intention to influence the management and control of the undertaking (‘portfolio’ investments) (see, to that effect, Case C-222/97 Trummer and Mayer [1999] ECR I-1661, paragraph 21; Commission v France, paragraphs 36 and 37, and Commission v United Kingdom, paragraphs 39 and 40).” (C-282/04 Commission v Netherlands, § 19.) „Points I and III in the nomenclature set out in Annex I to Directive 88/361, and the explanatory notes appearing in that annex, indicate that direct investment in the form of participation in an undertaking by means of a shareholding or the acquisition of securities on the capital market constitute capital movements within the meaning of Article 73b of the Treaty. The explanatory notes state that direct investment is characterised, in particular, by the possibility of participating effectively in the management of a company or in its control.” (C-367/98 Commission v Portugal, § 38.) U konkretnom slučaju hrvatski koncern Agrokor preuzeo je, sukladno slovenskim nacionalnim propisima, većinski vlasnički udjel u slovenskom trgovačkom društvu Mercator čime je stekao odgovarajuća upravljačka prava i preuzeo odgovornost za postojeće obveze. Kako se u konkretnom slučaju radi o klasičnom vlasničkom preuzimanju između trgovačkih društava porijeklom iz različitih država članica na ovu konkretnu situaciju se primjenjuje praksa Suda pravde iz koje proizlazi da: „Although that article [63 TFEU] does not define the concept of ‘capital movements’, direct cross-frontier investment falls within that concept by virtue of the nomenclature annexed to Directive 88/361. It is characterised, in particular, by the possibility of taking an effective part in the management and control of a company. The acquisition of holdings and the full exercise of voting rights attached to such holdings are therefore covered by the concept of ‘capital movements’.” (C-174/04 Commission v Italy, § 12) Uz citiranu praksu Suda pravde, a s obzirom na čl. 6. Lex Mercatora, na konkretan slučaj primjenjive su i presude C-182/08 Glaxo Wellcome (§ 42-44), C-452/04 Fidium Finanz (§ 42), C-282/12 Itelcar (§ 14). 3. Diskriminacija i ograničavajući učinak propisanih zabrana i ograničenja kapitalnih transakcija Nadalje, mjere zabrane uvedene čl. 5. i čl. 6. Lex Mercatora predstavljaju diskriminatorno ograničenje slobode kretanja kapitala koje u nepovoljni položaj dovodi trgovačka društva poslovnog nastana izvan Republike Slovenije. U ovom konkretnom radi kojeg podnosim prijavu u pitanju je trgovačko društvo Agrokor s poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj. Štoviše, mjera zabrane svih kapitalnih transakcija iz čl. 6. st 2. odnosno st. 3. Lex Mercatora po svom učinku odgovaraju retroaktivno nametnutoj „zlatnoj dionici“. Sud pravde je kroz svoje presude jasno odredio da ograničenje kapitalnih transakcija koje teže pogađa ne-državljane one države članice Europske unije koja je nametnula
ograničenje (u ovom slučaju Republika Slovenija) predstavlja bilo izravnu ili neizravnu diskriminaciju temeljem porijekla: „The Court has consistently held that the rules regarding equal treatment forbid not only overt discrimination by reason of nationality but also all covert forms of discrimination which, by the application of other criteria of differentiation, lead in fact to the same result (Case 153/73 Sotgiu v Deutsche Bundespost [1974] ECR 153,paragraph 11).“(C-279/93 Schumacker, § 26) Posebno, u presudi C-11/07 Eckelkamp (§ 46) Sud pravde je zaključio da se radi o neizravnoj diskriminaciji: „Where those rules make the deductibility of certain debts secured on the immovable property in question dependent on the place where, at the time of death, the person whose estate is being administered was residing, the greater tax burden to which the inheritance of non-residents is consequently subject constitutes a restriction on the free movement of capital.“ U konkretnom slučaju u pitanju nije porezna olakšica, kao u Presudi Eckelkamp, već se radi o zakonom propisanim mjerama zabrane kapitalnih transakcija. No, baš kao i u presudi Eckelkamp, zabrane propisane Lex Mercatorom su izglasane kako bi se pogodavalo trgovačkom društvu koje (de facto „boravi“ odnosno) ima poslovni nastan u Sloveniji na štetu stranih (konkretno hrvatskih) investitora. Nije realno očekivati da će trgovačko društvo koje zapošljava 6000 ljudi na državnom teritoriju Republike Slovenije imati poslovni nastan izvan Slovenije. Isto tako je jednako mala šansa da će investitor koji stekne većinski vlasnički udio u trgovačkom društvu takve veličine biti kompanija u kojoj je većinski vlasnički udjel u potpunosti u rukama slovenskih državljana. Odnos između Mercatora i Agrokora je primjer takve situacije. Čak i kada se ne bi radilo o povredi zabrane diskriminacije mjere zabrane propisane člankom 6. Lex Mercatora nesumnjivo predstavljaju ograničenje koje ometa slobodu kretanja kapitala kako je to definirao Sud pravde u svojim presudama: „Rules which limit the acquisition of shareholdings in the way that Article 40 of BAA's Articles of Association does, or which restrict in some other way the scope for participating effectively in the management of a company or in its control, as is the case of the system of prior approval provided for in Article 10(2) of the Articles, constitute a restriction on the free movement of capital. In this instance, although the relevant restrictions on investment operations apply without distinction to both residents and non-residents, it must none the less be held that they affect the position of a person acquiring a shareholding as such and are thus liable to deter investors from other Member States from making such investments and, consequently, affect access to the market (see, also, the judgment of today's date in Case C-463/00 Commission v Spain [2003] ECR I-4579, paragraph 61).“ (C-98/01 Commission v United Kingdom, § 44 i 47) „Such a provision also has a restrictive effect as regards companies established in other Member States: it constitutes an obstacle to the raising of capital in the Netherlands since the dividends which such companies pay to Netherlands residents receive less favourable tax treatment than dividends distributed by a company established in the
Netherlands, so that their shares are less attractive to investors residing in the Netherlands than shares in companies which have their seat in that Member State.“ (C-35/98 Verkooijen, § 35) U konkretnom slučaju apsolutna zabrana kapitalnih transakcija iz čl. 6. Lex Mercatora prema hrvatskom trgovačkom društvu Agrokor ima učinak koji je identičan mjeri koju je Sud pravde osudio u presudi Verkooijen. Propisana apsolutna zabrana za hrvatsko trgovačko društvo predstavlja očiglednu prepreku stjecanju kapitala u Sloveniji stoga jer hrvatsko trgovačko društvo ne može niti na koji način kapitalizirati svoje ulaganje koje se donošenjem Lex Mercatora našlo u blokadi od strane slovenske Vlade. Lex Mercator je posebno problematičan zato jer procjenu o tome je li ugroženo poslovanje nekog slovenskog trgovačkog društva donosi isključivo slovenska Vlada. Lex Mercator ne propisuje da Vlada nužno mora donijeti odluku o imenovanju izvanrednog člana uprave ako su zadovoljeni uvjeti iz čl. 2. Lex Mercatora, čime se aktiviraju mjere zabrane iz čl. 6. istog Zakona. Odluku hoće li pokrenuti postupak imenovanja izvanrednog člana uprave, a time i aktivirati mjere zabrane iz čl. 6. Lex Mercatora taj Zakon ostavlja u sferi političke diskrecije slovenske Vlade. Istovremeno, položaj stranih investitora u pogledu pristupa na nacionalnu vladu puno je slabiji od mogućnosti utjecaja domaćih utjecajnih kompanija na Vladu. Iz tog razloga Lex Mercator posebno onemogućava kapitalizaciju ulaganja investitora koji dolaze iz drugih država. Učinak zabrane kapitalnih transakcija između Mercatora i Agrokora jednak je ograničenju koje za slobodu kretanja kapitala imaju tzv. „zlatne dionice“. Problematičnost odnosno nezakonitost učinka koje proizvode „zlatne dionice“ definirao je Sud pravde: „In the present case, the Court finds that the special shares at issue constitute restrictions on the free movement of capital provided for in Article 56(1) EC. By virtue of those special shares, a series of very important management decisions of the organs of KPN and TPG, concerning both the activities of those two companies and their very structure (in particular questions of merger, demerger and dissolution), depend on prior approval by the Netherlands State. Thus, in the first place, as the Commission has rightly pointed out, those special shares confer on the Netherlands State an influence over the management of KPN and TPG which is not justified by the size of its investment and is significantly greater than that which its ordinary shareholding in those companies would normally allow it to obtain. Moreover, those shares limit the influence of other shareholders in relation to the size of their holding in KPN and TPG. Furthermore, those special shares can be withdrawn only with the consent of the Netherlands State.“ (C-282/04 Commission v Netherlands, § 21, 24-25) U slučaju kada je Savezna Republika Njemačka donijela tzv. VW Zakon (Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand) kojim je ulagačima u VW kompaniju ograničila upravljačka prava razmjerno njihovom vlasničkom udjelu u trgovačkom društvu Europska komisija je tužila Saveznu Republiku Njemačku radi ograničenja slobode kretanja kapitala jer su takva ograničenja upravljačkih ovlasti usko vezana uz izravna ulaganja u kapitalnu osnovicu kompanije. Isto vrijedi i za konkretnu situaciju u kojoj je Slovenija dozvolila apsolutnu zabranu kapitalnih transakcija između Mercatora i Agrokora bez obzira na mišljenje članova uprave Mercatora. U odnosu na VW Zakon, a u postupku koji je pred Sudom pravde pokrenula Europske komisija, Sud je presudio da:
„By limiting the possibility for other shareholders to participate in the company with a view to establishing or maintaining lasting and direct economic links with it which would make possible effective participation in the management of that company or in its control, this situation is liable to deter direct investors from other Member States. As regards direct investors, it must be pointed out that, by creating an instrument liable to limit the ability of such investors to participate in a company with a view to establishing or maintaining lasting and direct economic links with it which would make possible effective participation in the management of that company or in its control, Paragraphs 2(1) and 4(3) of the VW Law diminish the interest in acquiring a stake in the capital of Volkswagen. By restricting the possibility for other shareholders to participate in the company with a view to establishing or maintaining lasting and direct economic links with it such as to enable them to participate effectively in the management of that company or in its control, Paragraph 4(1) of the VW Law is liable to deter direct investors from other Member States from investing in the company’s capital.“ (C-112/05 Commission v Germany, § 52, 54 i 61) Naglasio bih da je apsolutna zabrana kapitalnih transakcija iz čl. 6. Lex Mercatora po svom djelovanju slična ograničenjima koje sadrži „zlatna dionica“, ali je njen obeshrabrujući učinak još jači zato jer je u usporedbi s učinkom zlatne dionice ova zabrana nametnuta retroaktivno. Investitor koji procjenjuje hoće li ulagat u određenu kompaniju u kojoj je zakonom omogućena „zlatna dionica“ zna unaprijed da to ograničenje postoji. U konkretnom slučaju, zabrana je nametnuta tek nakon što je investitor već uložio svoj kapital u poslovanje Mercatora od čega je slovensko gospodarstvo, uključujući i proračunski prihod Republike Slovenije, imalo značajne financijske koristi. 4. Neprimjenjivost čl. 65 (1b) UFEU u dijelu koji se odnosi na «mjere opreznosti» Lex Mercator ne može biti opravdan iznimkom od ugovornog jamstva temeljne slobode kretanja kapitala propisane čl. 65 (1b) UFEU koja se odnosi na sprečavanje povrede nacionalnih zakona i drugih propisa s obzirom da ovlasti izvanrednog člana uprave prelaze ovlasti koje bi se mogle opravdati kao mjere opreznosti sukladne čl. 65 (1b). Redovna uprava slovenskog trgovačkog društvo u koje Vlada imenovala izvanrednog člana ne može donijeti niti jednu odluku vezanu uz poslovanje s povezanim društvom koje ima većinsku kontrolu, a nalazi se u pravnom postupku radi insolventnosti bez suglasnosti izvanrednog člana. Izvanredni član ne nadzire već aktivno sudjeluje u upravljanju društva. 5. Lex Mercator izlazi izvan okvira dopuštenosti ograničenja sukladno čl. 65 (1b) koji se odnosi na zaštitu javnog poretka ili javne sigurnosti Lex Mercator u odredbi čl. 3. st. 2. propisuje kako će Vlada imenovati izvanrednog člana uprave kompanije od sistemskog značenja u situacijama u kojima je ugrožena gospodarska, socijalna ili financijska stabilnost Republike Slovenije. U obrazloženju Zakona koji je Vlada podnijela Državnom zboru navodi se kako time Zakon usklađen s čl. 65(1b) UFEU. Odredbe čl. 6. i čl. 7. Lex Mercator sadrže ograničenja kapitalnih transakcija između, s jedne strane, slovenskog trgovačkog društva u koje je Vlada postavila izvanrednog člana uprave i s druge strane, trgovačkog društva koje ima većinsku kontrolu nad tim društvom, ali
se nalazi u pravnom postupku radi insolventnosti. Ta ograničenja propisana čl. 6. i čl. 7. Lex Mercatora ne mogu biti opravdana iznimkom od jamstva temeljne slobode kretanja kapitala propisane čl. 65(1b) u dijelu koji se odnosi na zaštitu javnog poretka ili javne sigurnosti zbog toga jer: 1) 2) 3) 4)
u stvarnosti Lex Mercator ne služi zaštiti javnog poretka ili javne sigurnosti; mjere koje propisuje nisu sposobne ostvariti formalno deklarirani cilj, nisu nužne za ostvarenje formalno deklariranog cilja, predstavljaju sredstva arbitrarne diskriminacije.
6. Paušalnost formalno deklariranog cilja zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti Lex Mercator se u čl. 3. st 2. poziva na zaštitu „gospodarske, socijalne ili financijske stabilnosti“ kao razlog temeljem kojeg slovenska Vlada ima ovlast imenovati privremenog člana uprave trgovačkog društva kojeg smatra sistemskim važnim odnosno zbog kojeg uvodi apsolutnu zabranu kapitalnih transakcija iz čl. 6. Zakona. Ovakvo opravdanje nije dopušteno iz više razloga. Opravdanje zaštite gospodarske, socijalne ili financijske stabilnosti je paušalno i općenito. Lex Mercator niti na koji način ne definira što se točno smatra dovoljno ozbiljnim stupnjem nestabilnosti niti u smislu sadržaja niti u smislu formalnih postupaka kroz koje bi se takve okolnosti utvrdile na objektivan i nepristran način. Jednostavno ne postoji nikakvi unaprijed propisani okviri procjene konkretnih učinaka vezanih uz poslovanje kompanija koje se naziva sistemskima u konkretnim ekonomskim okolnostima u kojoj se obavlja takva ocjena. Radi li se o dovoljno ozbiljnoj nestabilnosti u potpunoj je slobodi procjene slovenske Vlade i niti koga drugog. Čak niti nacionalni sudovi nemaju ovlast propitkivati ocjenu Vlade. Ista vrsta arbitrarnosti moguće je uočiti i u načinu na koji čl. 2. Lex Mercatora definira pojam trgovačkog društva od sistemskog značenja za Republiku Sloveniju. Odredbom čl. 2. Zakona propisano je da se trgovačkim društvom od sistemskog značenja smatra ono društvo koje na području Republike Slovenije zapošljava 6000 ljudi i koje ima 1.000.000.000,00 eura čistog prihoda od prodaje. Nije jasno na temelju kojih i kakvih procjena učinaka je Slovenija došla do zaključka da je svako društvo koje zadovoljava ova dva kriterija od takve važnosti za njenu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost da je neophodno ograničiti temeljne poduzetniče slobode (stranih) investitora u takva društva. Ne postoje javno dostupne procjene učinaka koje bi mogući stečaj ili prestanak poslovanja takvog društva imao na slovensko gospodarstvo kao što ne postoji niti unaprijed utvrđeni postupak sa minimalnim objektivnim kriterijima procjene u kojem bi se tako nešto moglo utvrđivati u konkretnim situacijama. U konkretnom slučaju to je posebno problematično jer Merctaor predstavlja trgovački lanac koji se bavi prodajom robe koju proizvode drugi poduzetnici i koji posluje u okolnostima zdrave tržišne konkurencije. Čak i kada bi došlo do problema u poslovanju Mercatora nije jasno zašto bi to nužno značilo bilo otpuštanje zaposlenika ili zatvaranje trgovinskih kanala plasmana robe potrošačima. S obzirom da je Mercator trgovački lanac s dobrom pozicijom na tržištu razumno je pretpostaviti da bi konkurencija bila zainteresirana za preuzimanje vlasništva nad takvim prodajnim lancima te da postoj vrlo dobra šansa da bi radna mjesta bila sačuvana. Nije razumno pretpostaviti da bi u takvom slučaju svi zaposlenih (6000 i više) ili pak većina ukupnog broja zaposlenih ostali bez posla. Usprkos toga Lex Mercator u čl. 2. polazi upravo
od takve paušalne pretpostavke. Također nije razumno pretpostaviti da bi s prestankom poslovanja Mercatora proizvođači ostali bez trgovačkog kanala za plasman svojih proizvoda potrošačima. U slučaju preuzimanja Mercatora isti kanal bi i dalje postojao samo pod drugačijom firmom, a u slučaju nestanka Mercatora s tržišta proizvođači bi se preusmjerili na druge postojeće ili nove konkurente trgovačke kanale plasmana robe koji bi popunili prazninu. Sud pravde je kroz svoje presude vezane uz čl. 65(1b) učestalo presuđivao da ovakve paušalne procjene i općenito navođenje razloga kojima se pokušava opravdati ograničenje temeljne slobode kretanja kapitala nisu dopuštene: „As appears from Case C-28/95 Leur-Bloem v Inspecteur der Belastingsdienst/Ondernemingen Amsterdam 2 [1997] ECR I-4161, paragraph 44, a general presumption of tax evasion or tax fraud cannot justify a fiscal measure which compromises the objectives of a directive. That applies all the more in the present case, where the contested measure consists in an outright prohibition on the exercise of a fundamental freedom guaranteed by Article 73b of the Treaty.“ (C-478/98 Commission v Belgium, § 45) „[I]t is clear from the object of the legislation at issue that the contested measure may be regarded as having been adopted in relation to public security, a concept which, within the meaning of the Treaty, includes the external security of a Member State (see Case C-367/89 Richardt and 'Les Accessoires Scientifiques‘ [1991] ECR I-4621, paragraph 22). In that regard, a mere reference to the requirements of defence of the national territory, where the situation of the Member State concerned does not fall within the scope of Article 224 of the EC Treaty (now Article 297 EC), cannot suffice to justify discrimination on grounds of nationality against nationals of other Member States regarding access to immovable property on all or part of the national territory of the first State. The position would be different only if it were demonstrated, for each area to which the restriction applies, that non-discriminatory treatment of the nationals of all the Member States would expose the military interests of the Member State concerned to real, specific and serious risks which could not be countered by less restrictive procedures.“ (C-423/98 Albore, § 18, 21 i 22) Sud pravde je također ukazao na primjere prijetnji koji ulaze u sadržaj pojma „javna politika i javna sigurnost“ temeljem kojeg je moguće opravdavat ograničenje temeljne slobode kretanja kapitala na unutarnjem tržištu Europske unije: „The first paragraph of Article 4 of the Directive [88/361/EEC] expressly refers to the requisite measures to prevent infringements of the laws and regulations of Member States, 'inter alia' in the field of taxation and the prudential supervision of financial institutions. It follows that other measures are also permitted in so far as they are designed to prevent illegal activities of comparable seriousness, such as money laundering, drug trafficking or terrorism.“ (C-358/93 Bordessa, § 21) „It may be noted that the criteria at issue apply to common interests concerning, in particular, the minimum supply of energy resources and goods essential to the public as a whole, the continuity of public service, national defence, the protection of public policy and public security and health emergencies. The pursuit of such interests may, subject to observance of the principle of proportionality, warrant certain restrictions of the exercise of
fundamental freedoms (see, inter alia, judgment of 14 February 2008 in Case C-274/06 Commission v Spain, paragraph 38).“ (C-326/07 Commission v Italy, § 40 i 45) Potpuno je očito da se Lex Mercatorom ne štiti javna sigurnost od aktivnosti pranja novca, trgovanja zabranjenim narkoticima, terorizma, minimalne opskrbe energijom ili drugim javnim komunalnim dobrima od ključne važnosti za građanstvo, redovitost javni službi, nacionalne obrane ili zdravstvenih izvanrednih situacija. Lex Mercatorom štiti se politička ocjena gospodarskog interesa koju je arbitrarno donijela slovenska Vlada iako je Sud pravde zauzeo vrlo konkretno i izričito stajalište da ekonomski razlozi ne mogu biti legitimno opravdanje ograničenja temeljne slobode kretanja kapitala: „It is settled case-law that economic grounds can never serve as justification for obstacles prohibited by the Treaty (see, as regards the free movement of goods, Case C265/95Commission v France [1997] ECR I-6959, paragraph 62, and, in relation to freedom to provide services, Case C-398/95 SETTG [1997] ECR I-3091, paragraph 23). That reasoning is equally applicable to the economic policy objectives reflected in Article 3 of Law No 11/90 and the objectives mentioned by the Portuguese Government in the present proceedings, namely choosing a strategic partner, strengthening the competitive structure of the market concerned or modernising and increasing the efficiency of means of production. Such interests cannot constitute a valid justification for restrictions on the fundamental freedom concerned.“ (C-367/98 Commission v Portugal, § 52) Uz navedeno treba naglasiti kako je kroz svoje odluke Sud pravde također naglašavao da se temeljna sloboda kretanja kapitala može ograničavati tek ako ne postoji EU pravni propis koji regulira specifično pitanje na ujednačen način za sve države članice Europske unije: „The free movement of capital may, however, be restricted by national measures justified on the grounds set out in Article 58 EC or by overriding reasons in the general interest (see, to that effect, Case C-319/02 Manninen [2004] ECR I-7477, paragraph 29), to the extent that there are no Community harmonising measures providing for measures necessary to ensure the protection of those interests (see, to that effect, in the context of the freedom to provide services, Case C-255/04 Commission v France [2006] ECR I-0000, paragraph 43, and case-law cited).“ (C-282/04 Commission v Netherlands,§ 32) U konkretnom slučaju takvo EU zakonodavstvo postoji u obliku Uredbe 2015/848 od 20. svibnja 2015. o postupku u slučaju nesolventnosti (preinaka). 7. Propisane mjere zabrana i ograničenja nisu sposobne ostvariti formalno deklarirani cilj Sud pravde kroz svoje presude dosljedno inzistira kako svako ograničenje temeljnih sloboda kretanja na unutarnjem tržištu mora biti razmjerno cilju kojeg se mjerom pokušava zaštiti odnosno ostvariti: „The free movement of capital, as a fundamental principle of the Treaty, may be restricted only by national rules which are justified by reasons referred to in Article 73d(1) of the Treaty or by overriding requirements of the general interest and which are applicable to all persons and undertakings pursuing an activity in the territory of the host Member State.
Furthermore, in order to be so justified, the national legislation must be suitable for securing the objective which it pursues and must not go beyond what is necessary in order to attain it, so as to accord with the principle of proportionality (see, to that effect, Joined Cases C163/94, C-165/94 and C-250/94 Sanz de Lera and Others [1995] ECR I-4821, paragraph 23, and Case C-54/99 Église de scientologie [2000] ECR I-1335, paragraph 18).“ (C-503/99 Commission v Belgium, § 45) Ranije sam ukazao kako cilj zaštite gospodarske, socijalne ili financijske stabilnosti propisan čl. 3. st. 2. nije valjan razlog kojim je sukladno praksi Suda pravde moguće opravdavati zabranu kapitalnih transakcija između povezanih trgovačkih društava kao što su Mercator i Agrokor i na taj način ograničavati temeljnu slobodu kretanja kapitala na unutarnjem tržištu Europske unije. Također je ukazano kako ne postoje ikakvi objektivni pokazatelji koji bi ukazivali da bi teškoće u poslovanju Mercatora zbog njegovih poslovnih odnosa sa Agrokorom dovele ili do značajnijeg otpuštanja zaposlenih ili do osjetnijeg prekida trgovačkih kanala plasmana proizvoda za slovenske proizvođače i distributere čime bi bila ugrožena gospodarska, socijalna ili financijska stabilnost Republike Slovenije. Uz navedeno treba dodati i jednostavnu činjenicu kako propisane mjere zabrane kapitalnih transakcija iz čl. 6. Lex Mercatora kao i mjera imenovanja izvanrednog člana uprave sa ovlastima određenim čl. 5. Zakona nisu sposobne ostvariti niti takav nedopušten deklarirani cilj zaštite gospodarske, socijalne ili financijske stabilnosti. Mjere zabrane odnose se isključivo na kapitalne transakcije prema (stranom) trgovačkom društvu koje ima većinski udio u slovenskom društvu, ali se nalazi u nekom pravnom postupku radi nesolventnosti. S obzirom da je zabrana apsolutna one isključuje i one transakcije koje bi moguće nosile neku korist za slovensko trgovačko društvo. Štoviše, baš stoga jer je zabrana apsolutna i predstavlja dalekosežno ograničenje upravljačkih prava većinskog investitora vjerojatno je da će kod investitora izazvati izrazito nezadovoljstvo pa možda i neprijateljsku reakciju. S obzirom da je investitor sukladno vlasničkom udjelu zastupljen u upravljačkim tijelima slovenskog društva njegovo nezadovoljstvo odnosno neprijateljski odnos sa slovenskom vladom zasigurno će biti značajan teret za redovno upravljanje poslovanjem društva. Istovremeno s obzirom na čl. 5. st. 3. Lex Mercatora izvanredni član uprave ne može sudjelovat u upravljanju trgovačkog društva koje se ne odnosi na kapitalne transakcije prema većinskom investitoru. Izvanredni član uprave nije u mogućnosti utjecati na ostale odluke investitora koje se odnose na poslovanje društva, a koje će zbog neprijateljskog odnosa s Vladom možda imati nepovoljne posljedice po samo društvo. Neprijateljstvo i nepovjerenje proizvedeno Lex Mercatorom tako konačnici može u potpunosti paralizirati poslovanje slovenskog društva i dovesti upravo do onih negativnih učinaka koje se navodno tom zakonskom intervencijom pokušava spriječiti. 8. Propisane mjere zabrana i ograničenja nisu nužne za zaštitu formalno deklariranog cilja Praksa Suda pravde jasno nalaže kako uz uvjet sposobnosti mjera kojom se ograničava temeljna sloboda kretanja kapitala mora također biti nužna za ostvarenje cilja kojem služi: „It is therefore necessary to consider whether the requirement of an authorization or a prior declaration for the export of coins, banknotes or bearer cheques is necessary in order to uphold the objectives pursued and whether those objectives might be attained by measures less restrictive of the free movement of capital.“ (C-163/94 Sanz de Lera and Others, § 23)
Apsolutna zabrana kapitalnih transakcija propisana čl. 6. st. 2. Lex Mercatora ne može biti nužna kako bi se ostvario nedopušten deklarirani cilj zaštite gospodarske, socijalne ili financijske stabilnosti iz čl. 3. st. 2. Zakona. Zakonodavcu su na raspolaganju bile mjere koje su isti nedopušteni deklarirani cilj mogle ostvariti na podjednako dobar način, ali sa osjetno manje ograničavajućih posljedica za interese investitora. Dokaz za tu tvrdnju nalazi se u Uredbi 2015/848 od 20. svibnja 2015. o postupku u slučaju nesolventnosti (preinaka) koja uređuje upravo takve situacije između povezanih trgovačkih društava koja se suočavaju s problemom insolventnosti. Nadalje, zakonodavac se mogao odlučiti i za mjeru koja bi dopustila nezavisnom tijelu poput suda da od slučaja do slučaja procjenjuje hoće li određena kapitalna transakcija svojim posljedicama dovesti do većih nestabilnosti. Čak bi i mjera u kojoj bi izvanredni član uprave, od jednog konkretnog slučaja do drugog, imao pravo veta na one odluke koje bi, temeljem neke vrste stručne i objektivne procjene, ocijenio pogubnim za stabilnost poslovanja i širi gospodarski sustav bila podjednako učinkovita, a manje ograničavajuća. Pri takvoj procjeni mogao bi zatražiti pomoć specijaliziranih nezavisnih tijela kao što su državne agencije koje nadziru kapitalne transakcije. Opseg takvih podjednako učinkovitih mjera koje bi po investitora imale manje nepovoljnih učinaka je širok. 9. Propisane mjere zabrana i ograničenja predstavljaju sredstva arbitrarne diskriminacije Kao što je ranije navedeno, Lex Mercator ima diskriminirajući karakter u odnosu na strane investitore. Apsolutnost mjera zabrane iz čl. 6. Zakona, dalekosežnost njihovih posljedica za poslovne interese investitora kojem su ograničena upravljačka prava koje ima sukladno njegovom vlasničkom udjelu, paušalnost opravdanja za takve mjere te gospodarskopolitički kontekstu u kojem je Lex Mercator izglasan čine jasnim kako je taj Zakon pisan i izglasavan samo radi jednog konkretnog slovenskog trgovačkim društva i vlasničkih odnosa koje ono ima s jednim konkretnim hrvatskim društvom. Lex Mercator stoga sadrži «mjere i postupke koje predstavljaju sredstva arbitrarne diskriminacije (npr. ciljajući konkretne pojedinačne ulagače) odnosno prekrivene zabrane» suprotno čl. 65(3) UFEU: „The derogation in Article 73d(1) of the Treaty is itself limited by Article 73d(3) of the Treaty, which provides that the national provisions referred to in Article 73d(1) ‘shall not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on the free movement of capital and payments as defined in Article 73b’.” (C-315/02 Lenz, § 26). „A distinction must therefore be made between the unequal treatment permitted under Article 73d(1)(a) of the Treaty and arbitrary discrimination prohibited under Article 73d(3). According to the case-law, in order for national tax legislation such as that at issue in the main proceedings, which, for the purposes of calculating inheritance tax, distinguishes between assets situated in another Member State and those situated in Germany, to be considered compatible with the provisions of the Treaty on the free movement of capital, the difference in treatment must concern situations which are not objectively comparable or be justified by overriding reasons in the general interest (see Verkooijen, paragraph 43, Manninen, paragraph 29, and Case C-443/06 Hollmann [2007] ECR I-0000, paragraph 45).” (C-256/06 Jäger, § 42)
10. Lex Mercator predstavlja specifičan (slovenskom) trgovačkom društvu
oblik
državne
potpore
konkretnom
U skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje iz državnih sredstava u bilo kojem obliku, a kojom se narušava tržišno natjecanje ili postoji opasnost da će ono biti narušeno stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama. U konkretnom slučaju, a posebice radi ozbiljnosti koje okolnosti u kojima je donesen Lex Mercator ima za redovno funkcioniranje unutarnjeg tržišta Europske unije, treba naglasiti kako Lex Mercator ne sadrži niti zahtjeva direktnu potporu u obliku novčane uplate ili prijenosa drugih materijalnih sredstava koju bi Mercator primio od strane države. Ne radi se o klasičnoj državnoj potpori. Istovremeno, Lex Mercator zadovoljava svih pet uvjeta koja Europska komisija ocjenjuje u svojoj ulozi kontrola dopuštenosti državnih potpora: a) uporaba državnih sredstava b) gospodarska prednost c) selektivnost (tj. potpora daje prednost određenim trgovačkim društvima ili proizvodnji određene robe) d) učinak na tržišno natjecanje e) učinak na trgovinu između država članica. U prethodnim dijelovima prijave su jasno i argumentirano obrazloženi razlozi zbog kojih Lex Mercator osigurava gospodarsku prednost trgovačkom društvu Mercator koje je imenovanjem izvanrednog člana uprave i aktiviranjem mjera zabrane iz čl. 7. Zakona dobiva specifičan oblik zaštite od rizika tržišnog poslovanja koje uobičajeno nosi odnos kapitalne povezanosti sa drugim trgovačkim društvima koje u njemu kontroliraju vlasničke udjele odnosno upravljačke ovlasti. Također je obrazloženo zašto takav oblik državne zaštite od rizika tržišnog poslovanja proizvodi iskrivljuje uobičajeno tržišno natjecanje na štetu postojećih tržišnih natjecatelja. Isto tako je ukazano da je Lex Mercator pravni propis koji je selektivno rađen i izglasan radi zaštite konkretnog trgovačkog društva u odnosu na drugo konkretno trgovačko društvo koje svoj poslovni nastan ima u drugoj državi članici. Iz navedenog proizlazi kako ostaje pitanje uporabe državnih sredstava. Činjenica je da Lex Mercator predstavlja reakciju na poslovne probleme s kojima je suočen Agrokor kao trgovačko društvo koje u Mercatoru ima većinski vlasnički udio odnosno sukladne upravljačke ovlasti. Lex Mercator predstavlja pokušaj slovenskih vlasti da Argokoru onemogući kapitalizaciju svojih ulaganja u Mercator kako bi zadovoljio potraživanja koja prema Agrokoru imaju njegovi investitori i vjerovnici. Pri tome je važno naglasiti da je dobar dio potraživanja koja postoje prema Agrokoru usko vezano uz činjenicu da se Agrokor na tržištu kapitala zaduživao i u svrhu kapitalnog ulaganja u Mercator. Mercator kao trgovačko društvo, ali i Republika Slovenija putem poreznih i fiskalnim mehanizama, zasigurno su imali značajnih financijskih koristi od Agrokorovog ulaganja u Mercator. Sada kada Agrokor ima potrebu kapitalizirati svoje ulaganje u Mercator Republika Slovenija je upregnula svoje mehanizme državne vlasti kako bi zaštitnički intervenirala u redovne tržišne, poslovne odnose između dva trgovačka društva koja su kapitalno povezana. Činjenica je da aktiviranje mehanizama državne vlasti radi državne intervencije u tržišnu utakmicu zahtjeva proračunska sredstva. U konkretnom slučaju, tijela izvršne vlasti koristila su svoje financijske,
institucionalne i stručne resurse kako bi izradile nacrt Zakona kojim se štiti konkretno slovensko trgovačko društvo. Istom logikom, nadležna tijela zakonodavne vlasti koristila su svoja javna, državna sredstva kako bi izglasala isti Zakon iako je njegova svrha zaštita jednog konkretnog trgovačkog društva. Nadalje, slovenska Vlada mora uložiti svoja dodatna javna, državna sredstva kako bi pronašla odgovarajućeg kandidate za izvanrednog člana uprava odnosno kako bi podmirila troškove njegovog izbora (npr. sudski troškovi). Izvanredni član uprave će primati naknadu za svoje «zaštitničke» usluge iz sredstava Mercatora, ali to još uvijek ne znači da njegov funkcija u Mercatoru neće imati nikakvih troškova za državu. Izvanredni član uprave je u svakom trenu odgovoran slovenskoj Vladi. Ona s njim redovno komunicira, koordinira i nadzire odnosno ocjenjuje njegov rad. Troškovi komunikacije, koordinacije, nadzora i stručne ili političke procjene njegovog rada namiruju se iz javnih, državnih sredstava iako od njih izravne koristi ima trgovačko društvo Mercator koje uživa zaštitu državne tržišne intervencije od strane države. Troškovi «zaštitničkih» usluga državne neminovna su posljedica državne intervencije u redovno tržišno poslovanje trgovačkih društava. Nije ih moguće izbjeći. Nadalje, postoji mogućnost da će zbog mjera zabrane kapitalnih transakcija iz čl. 7. Zakona Mercator ostvariti prihode zbog kojih bi mogao imati povoljniji porezni tretman nego što bi ga imao da mjere zabrane nisu na snazi. To bi bila klasična državna potpora putem mjera porezne politike. U tom smislu samo donošenje odnosno korištenje mehanizama propisanih Lex Mercatorom predstavlja mjeru koja uključuje sredstva dodijeljena iz državnog proračuna tim više što se pored izravnih proračunskih izdataka, državnom potporom smatra i manji, odnosno neostvareni prihod države zbog neplaćenog poreza, doprinosa ili drugog nepodmirenog dugovanja odnosno neizvršene financijske obveze prema državi, prodaja zemljišta odnosno nekretnina ispod tržišne cijene i bez provedenog natječaja i sl. S obzirom na izloženu argumentaciju valja naglasiti da je Sud pravde već odlučio da zakonske intervencije ovog tipa mogu predstavljati oblik nedozvoljene državne potpore. U presudi C-200/97 Ecotrade Sud pravde izričito je naglasio: „As the Court has already held, the concept of aid is wider than that of a subsidy because it embraces not only positive benefits, such as subsidies themselves, but also measures which, in various forms, mitigate the charges which are normally included in the budget of an undertaking and which, without therefore being subsidies in the strict meaning of the word, are similar in character and have the same effect. Furthermore, as the Court has ruled in connection with Article 92(1) of the EC Treaty, the expression 'aid', for the purposes of Article 4(c) of the ECSC Treaty, necessarily implies advantages granted directly or indirectly through State resources or constituting an additional charge for the State or for bodies designated or established by the State for that purpose. In the first place, it is apparent from the documents before the Court that Law No. 95/79 is intended to apply selectively to large industrial undertakings in difficulties which owe particularly large debts to certain, mainly public, classes of creditors. As the Advocate General has stated at paragraph 26 of his Opinion, it is even highly probable that the State or public bodies will be among the principal creditors of the undertaking in question. Furthermore, even if the decisions of the Minister for Industry to place the undertaking in difficulties under special administration and to permit it to continue trading are taken with regard, as far as possible, to the interests of the creditors and, in particular, to the prospects for increasing the value of the undertaking's assets, they are also influenced, as the Italian Government itself has acknowledged in its pleadings and at the hearing, by the
concern to maintain the undertaking's economic activity in the light of national industrial policy considerations. In those circumstances, having regard to the class of undertakings covered by the legislation in issue and the scope of the discretion enjoyed by the minister when authorising, in particular, an insolvent undertaking under special administration to continue trading, that legislation meets the condition that it should relate to a specific undertaking, which is one of the defining features of State aid (see, to that effect, Case C-241/94 France v Commission [1996] ECR I-4551, paragraphs 23 and 24). Second, whatever the objective pursued by the national legislature, it would seem that the legislation in question is liable to place the undertakings to which it applies in a more favourable situation than others, inasmuch as it allows them to continue trading in circumstances in which that would not be allowed if the usual insolvency rules were applied, since those rules are decisive when it comes to protecting creditors'interests. In view of the priority accorded to debts connected with the pursuitof economic activity, authorisation to continue trading might, in those circumstances, involve an additional burden for the public authorities if it were in fact established that the State or public bodies were among the chief creditors of the undertaking in difficulties, all the more so because, by definition, that undertaking owes debts of considerable value.“(C-200/97 Ecotrade § 34-35, 38-41) Ako je svrha ugovornih odredbi kojima se uređuje pitanje državnih potpora umanjiti utjecaj države na raspodjelu sredstava na slobodnom tržištu odnosno na redovne gospodarske tokove i spriječiti dodjelu takvih potpora od strane država članica koje narušavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu tada Lex Mercator predstavlja jasnu povredu čl. 107. UFEU. 11. Lex Mercator predstavlja nedozvoljeno ograničenje učinkovite sudske zaštite suprotno čl. 267. UFEU i čl. 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije U ranijim dijelovima prijave već je ukazano na činjenicu kako odluku o imenovanju izvanrednog člana uprave (čl. 5. Zakona) čime su ujedno aktivirane mjere zabrane iz čl. 7. Lex Mercatora donosi Vlada na temelju svoje političke ocjene. Ključno je naglasiti kako sukladno čl. 4. st. 1. Lex Mercatora nacionalni sudovi nemaju ikakve ovlasti supstancijalne kontrole i ocjene odluke Vlade. Nacionalni sud imaju obvezu odobriti odluku Vlade ako predloženi izvanredni član uprave zadovoljava formalne uvjete minimalne stručnosti propisane čl. 4. st. 4. Iz čl. 4. st. 2. Lex Mercatora jasno proizlazi da nacionalni sudovi ne mogu dovoditi u pitanje diskrecijsku ocjenu vlade da imenuje izvanrednog člana uprave – utemeljenost razloge za takvu odluku, njenu neophodnost i njenu razmjernost – već takvu odluku Vlade mogu samo potvrditi. Još važnije, čl. 4. st. 2. i st. 3. jasno propisuju kako se žalbom na odluku nacionalnog suda ne može propitkivati sadržaj odluke Vlade već isključivo ocjena vezana uz ispunjenje formalnih uvjeta minimalne stručnosti imenovane osobe. Štoviše, žalba ne odgađa izvršenje odluke Suda. Također nisu dozvoljeni izvanredni pravni lijekovi poput revizije. Navedeno jasno ukazuje kako sudski postupak imenovanja ne odgovara uvjetima minimalne učinkovitosti sudske zaštite koji proizlaze iz čl. 267. UFEU s obzirom da sudski postupak koji se vodi pred nacionalnim sudom povodom odluke slovenske Vlade o imenovanju izvanrednog člana uprave nije: 1 ) postupak inter pares; 2) postupak u kojem sud može ulaziti u opravdanost odluke vlade i 3) protiv kojeg postoji mogućnost žalbe višem sudu koji bi bio nadležan prosuđivati opravdanost odluka vlade. S obzirom na navedeno treba naglasiti čvrsto ustaljenu praksu Suda pravde prema kojoj:
„A court hearing an appeal against a decision of a lower court, responsible for maintaining the commercial register, rejecting an application for amendment of information entered in that register, must be classified as a court or tribunal which is entitled to make a reference for a preliminary ruling under Article 234 EC, regardless of the fact that neither the decision of the lower court nor the consideration of the appeal by the referring court takes place in the context of inter partes proceedings. Where a court responsible for maintaining a register makes an administrative decision without being required to resolve a legal dispute, it cannot be regarded as exercising a judicial function. In contrast, a court hearing an appeal which has been brought against a decision of a lower court responsible for maintaining a register, rejecting such an application, and which seeks the setting aside of that decision, which allegedly adversely affects the rights of the applicant, is called upon to give judgment in a dispute and is exercising a judicial function. Accordingly, in such a case, the appellate court must, in principle, be regarded as a court or tribunal within the meaning of Article 234 EC, with jurisdiction to refer a question to the Court for a preliminary ruling.“ (C-210/06 Cartesio § 57-59, 63)
