1
Wacana tentang good governance atau governance atau kepemerintahan yang baik merupakan isu yang yang paling paling mengem mengemuka uka belaka belakanga ngan n ini. Tuntuta Tuntutan n masyar masyaraka akatt aga agarr pengelo pengelolaa laan n negara dijalankan secara amanah dan bertanggung jawab sejalan dengan keinginan global masyarakat internasional pada saat ini. Istilah “governance” sebenarnya sudah dikenal dalam literatur administrasi dan ilmu politik hampir 120 tahun, sejak Woodrow Wilson, yang kemudian menjadi Presiden Ame Amerik rika a Serikat Serikat ke 27, memper memperken kenalk alkan an istila istilah h terseb tersebut. ut. Pemaha Pemahaman man umum umum tentang good governance mulai mengemuka di Indonesia sejak tahun 1990-an dan semakin hangat terutama setelah lembaga donor atau pemberi pinjaman internasional seperti World Bank, Asean Development Bank, IMF maupun lembaga-lembaga pemberi pinjaman lainnya menetapkan “good “good governance ” sebagai persyaratan utama untuk setiap program hibah maupun bantuan mereka. Konsep Konsep akuntab akuntabili ilitas tas di Indones Indonesia ia memang memang bukan bukan mer merupa upakan kan hal yang yang baru. baru. Hampir seluruh instansi dan lembaga-lembaga pemerintah menekankan konsep akuntabilitas ini khususnya dalam menjalankan fungsi administratif kepemerintahan. Fenomena ini merupakan imbas dari tuntutan masyarakat yang mulai digemborkan kembali pada awal era reformasi reformasi di tahun 1998. Tuntutan Tuntutan masyarakat masyarakat ini muncul karena karena pada masa masa orde orde baru baru konsep konsep akunta akuntabil bilita itass tidak tidak mampu mampu diterap diterapkan kan secara secara konsis konsisten ten di setiap lini kepemerintahan yang pada akhirnya menjadi salah satu penyebab lemahnya birokr birokrasi asi dan menjadi menjadi pemicu pemicu munculn munculnya ya ber berbag bagai ai penyimp penyimpanga angan-pe n-penyi nyimpa mpangan ngan dalam pengelolaan keuangan dan administrasi negara di Indonesia. Reformasi Reformasi yang dimulai dimulai pada tahun 1998 memperjuangkan memperjuangkan adanya good gover- nance and clean government . Tuntutan yang diajukan ini merupakan reaksi terhadap keadaan keadaan pemerintah pemerintah pada era Orde Baru dengan berbagai permasalah permasalahan an yang meliputi pemusatan kekuasaan pada Presiden, baik akibat konstitusi (UUD 45) maupun tidak berfungsi dengan baik lembaga teringgi dan tinggi negara lainnya, serta tersumbatn sumbatnya ya saluran saluran partis partisipa ipasi si masyar masyaraka akatt dalam dalam member memberika ikan n kontro kontroll sosial sosial.. Era reformasi telah memberi harapan baru dalam implementasi akuntabilitas di Indonesia. Apalagi kondisi tersebut didukung oleh banyaknya tuntutan negara-negara pemberi
2
donor dan hibah yang menekan pemerintah Indonesia untuk membenahi sistem birokrasi agar terwujudnya good governance . 1.
Secara etimologis, kata governance dalam bahasa inggris sering diartikan dengan tata kelola atau pengelolaan dengan kata dasar to govern yang bermakna memerintah. “Memerintah” diartikan sebagai menguasai atau mengurus negara atau mengurus daerah sebagai bagian dari negara. Dari istilah tersebut diatas dapat diketahui bahwa istilah governance tidak hanya berarti sebagai suatu kegiatan, tetapi juga mengandung arti pengurusan, pengelolaan, pengarahan, pembinaan, penyelenggaraan dan bisa juga diartikan pemerintahan. Dalam kamus, istilah “government ” dan “governance ” seringkali dianggap memiliki arti yang sama yaitu cara menerapkan otoritas dalam suatu organisasi, lembaga atau negara. Government atau pemerintah juga adalah nama yang diberikan kepada entitas yang menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan dalam suatu negara. Perbedaan paling pokok antara konsep “government ” dan “governance ” terletak pada bagaimana cara penyelenggaraan otoritas politik, ekonomi dan administrasi dalam pengelolaan urusan suatu bangsa. Konsep government atau “pemerintahan” berkonotasi peranan pemerintah yang lebih dominan dalam penyelenggaran berbagai otoritas tadi. Sedangkan dalam governance mengandung makna bagaimana cara suatu bangsa mendistribusikan kekuasaan dan mengelola sumberdaya dan berbagai masalah yang dihadapi masyarakat. Dengan kata lain, dalam konsep governance terkandung unsur demokratis, adil, transparan, rule of law , partisipasi dan kemitraan. Mungkin definisi yang paling tepat meng-capture makna tersebut yakni “the process whereby elements in society wield power and authority, and influence and enact policies and decisions concerning public life, economic and social development.” adalah proses dimana berbagai unsur dalam masyarakat menggalang kekuatan dan otoritas, dan mempengaruhi dan mengesahkan kebijakan dan keputusan tentang kehidupan publik, serta pembangunan ekonomi dan sosial. Dalam good governance , akuntabilitas publik merupakan elemen terpenting dan merupakan tantangan utama yang dihadapi pemerintah dan pegawai negeri. Akuntabilitas berada dalam ilmu sosial yang menyangkut berbagai cabang ilmu sosial lainnya, seperti ekonomi, adminitrasi, politik, perilaku, dan budaya. Selain itu, akuntabilitas juga sangat terkait dengan sikap dan semangat pertanggungjawaban seseorang.
3
Akuntabilitas secara harfiah disebut dengan
diartikan sebagai
“yang dapat dipertanggungjawabkan”, dalam kata sifat disebut sebagai accountable . Lalu apa bedanya dengan responsibility yang juga diartikan sebagai “tanggung jawab”? Pengertian accountability dan responsibility sering kali diartikan sama, padahal maknanya jelas sangat berbeda. Beberapa ahli menjelaskan bahwa dalam kaitannya dengan birokrasi, responsibility merupakan otoritas yang diberikan atasan untuk melaksanakan suatu kebijakan. Sedangkan accountability merupakan kewajiban untuk menjelaskan bagaimana realisasi otoritas yang diperolehnya tersebut. Secara filosofis, akuntabilitas timbul karena adanya kekuasaan yang berupa mandat/amanah yang diberikan kepada seseorang atau pihak tertentu untuk menjalankan tugasnya dalam rangka mencapai suatu tujuan tertentu dengan menggunakan sarana pendukung yang ada. 2.
Good governace hanya bermakna bila keberadaannya ditopang oleh lembaga yang melibatkan kepentingan publik. Jenis lembaga tersebut adalah sebagai berikut:
Negara berperan dalam menciptakan kondisi politik, ekonomi, dan sosial yang stabil, membuat peraturan yang efektif dan berkeadilan, menyediakan public service yang efektif dan accountable , menegakkan HAM, melindungi lingkungan hidup mengurus standar kesehatan dan standar keselamatan publik, dll.
Menjalankan industri, menciptakan lapangan kerja, menyediakan insentif bagi karyawan, meningkatkan standar kehidupan masyarakat, memelihara lingkungan hidup, menaati peraturan, melakukan transfer ilmu pengetahuan dan teknologi pada masyarakat, menyediakan kredit bagi pengembangan UKM.
Mempengaruhi kebijakan, berfungsi sebagai sarana checks and balances pemerintah, mengawasi penyalahgunaan kewenangan sosial pemerintah, mengembangkan SDM, berfungsi sebagai sarana berkomunikasi antar anggota masyarakat dan pemerintah.
4
Gambar 13.1 Hubungan Pemerintah, Swasta dan Masyarakat
Akuntabilitas biasanya dihubungkan dengan proses dan mandat pemilu, yaitu mandat yang diberikan masyarakat kepada para politisi yang menduduki posisi legislatif dan eksekutif dalam suatu pemerintahan. Masa jabatan kedua kekuasaan tersebut bersifat temporer karena mandat pemilu sangat tergantung pada hasil pemilu yang dilakukan pada interval waktu tertentu. Mandat elektoral yang kuat memberikan legitimasi kepada pemerintah dan membantu men jamin kredibilitasnya, di samping stabilitas dan prediktibilitas kebijakan yang diformulasikannya.
Fokus utamanya adalah pelaporan yang akurat dan tepat waktu tentang penggunaan dana publik, yang biasanya dilakukan melalui laporan yang telah diaudit secara profesional. Tujuan utamanya adalah untuk memastikan bahwa dana publik telah digunakan untuk tujuan-tujuan yang telah ditetapkan secara efisien dan efektif. Masalah pokoknya adalah ketepatan waktu dalam menyiapkan laporan, proses audit, serta kualitas audit. Perhatian khusus diberikan pada kinerja dan nilai uang serta penegakan sanksi untuk mengantisipasi dan mengatasi penyalahgunaan, mismanajemen, atau korupsi. Jika terdapat bantuan finansial eksternal, misalnya dari pinjaman lembaga keuangan multilateral atau melalui bantuan pembangunan oleh lembaga donor, maka standar akuntansi dan audit dari berbagai lembaga yang berwenang harus diperhatikan. Hal inilah yang kiranya dapat men jelaskan besarnya perhatian pada standar akuntansi dan audit internasional dalam menegakkan akuntabilitas finansial.
Merujuk pada kewajiban untuk menjalankan tugas yang telah diberikan dan diterima dalam kerangka kerja otoritas dan sumber daya yang tersedia. Dalam konsepsi yang demikian, akuntabilitas administratif umumnya berkaitan dengan pelayan publik, khususnya para direktur, kepala departemen, dinas, atau instansi, serta para manajer perusahaan milik negara. Mereka adalah pejabat publik yang tidak dipilih melalui pemilu tetapi ditunjuk berdasarkan kompetensi teknis. Kepada mereka dipercayakan sejumlah sumber daya yang diharapkan dapat digunakan untuk menghasilkan barang atau jasa tertentu.
B. 1.
Kunci utama memahami good governance , menurut Masyarakat Transparansi Indonesia (MTI), adalah pemahaman atas prinsip-prinsip yang mendasarinya. Bertolak dari prinsip-prinsip ini didapat
. Prinsip-prinsip
tersebut meliputi:
Semua warga masyarakat mempunyai suara dalam pengambilan keputusan, baik secara langsung maupun melalui lembaga lembaga perwakilan yang sah yang mewakili kepentingan mereka. Partisipasi menyeluruh tersebut dibangun berdasarkan kebebasan berkumpul dan mengungkapkan pendapat, serta kepastian untuk berpartisipasi secara konstruktif .
5
Kerangka hukum harus adil dan diberlakukan tanpa pandang bulu, termasuk didalamnya hukum-hukum yang menyangkut hak asasi manusia. Transparansi dibangun atas dasar informasi yang bebas. Seluruh proses pemerintah, lembaga-lembaga, dan informasi perlu dapat diakses oleh pihak-pihak yang berkepentingan, dan informasi yang tersedia harus memadai agar dapat dimengerti dan dipantau.
Lembaga-lembaga dan seluruh proses pemerintah harus berusaha melayani semua pihak yang berkepentingan.
Tata pemerintahan yang baik menjembatani kepentingan-kepentingan yang berbeda demi terbangunnya suatu consensus menyeluruh dalam hal apa yang terbaik bagi kelompok-kelompok masyarakat, dan bila mungkin, konsensus dalam hal kebijakan-kebijakan dan prosedur-prosedur.
Semua warga masyarakat mempunyai kesempatan memperbaiki atau mempertahankan kesejahteraan mereka.
Proses-proses pemerintahan dan lembaga-lembaga membuahkan hasil sesuai kebutuhan warga masyarakat dan dengan menggunakan sumbersumber daya yang ada seoptimal mungkin.
Para pengambil keputusan di pemerintah, sektor swasta, dan organisasi masyarakat bertanggungjawab, baik kepada masyarakat maupun kepada lembaga-lembaga yang berkepentingan.
Para pemimpin dan masyarakat memiliki perspektif yang luas dan jauh ke depan atas tata pemerintahan yang baik dan pembangunan manusia, serta kepekaan akan apa saja yang dibutuhkan untuk mewujudkan perkembangan tersebut. Selain itu mereka juga harus memiliki pemahaman atas kompleksitas kesejarahan, budaya, dan sosial yang menjadi dasar bagi perspektif tersebut.
Tabel 13.1. Indikator Kinerja Penerapan Good Governance Sektor Publik Kegiatan Penerapan good governance sektor publik
Variabel/Atribut 1. Kepastian Hukum 2. Tertib penyelenggaraan Negara 3. Kepentingan umum 4. Keterbukaan 5. Proporsionalitas 6. Profesionalitas 7. Akuntabilitas
Indikator/Parameter Landasan Peraturan per UUan a. Pelaksanaan Fungsi Instansi. b. Renstra/RPJM c. Renja/RKA-KL/RASK Terpenuhinya kebutuhan masyarakat Kebebasan memperoleh informasi Reward & Punishment Kompensasi dan kemampuan 1.Laporan keuangan 2.LAKIP
6
Perwujudan suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan/kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan melalui alat pertanggungjawaban secara periodik. Instrumen yang mengatur mengenai akuntabilitas kinerja instansi pemerintah antara lain: 1. Inpres 7/1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. 2. UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara: 3. PP No. 8/2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. 4. UU No. 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan
Negara: 5. RPP tentang Sistem Pengendalian Intern. 6. UU No. 25/2004 tentang SPPN: 7. PP No 39/2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana
Pembangunan. 8. UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah: 9. PP
No 3/2007 tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada Pemerintah, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Kepala Daerah Kepada DPRD, dan Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada Masyarakat.
3. 1. Adanya
2. 3. 4. 5. 6. 7.
Standard Operating Procedure (SOP) dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan atau dalam penyelenggaraan kewenangan/pelaksanaan kebijakan; Mekanisme pertanggungjawaban; Laporan tahunan; Laporan pertanggungjawaban; Sistem pemantauan kinerja penyelenggara negara; Sistem pengawasan; Mekanisme reward and punishment.
Value for money (VFM) merupakan konsep pengelolaan yang mendasarkan pada tiga elemen utama, yaitu ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Ekonomi adalah pemerolehan input dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada harga yang terendah. Ekonomi terkait dengan sejauh mana organisasi sektor publik dapat meminimalisir input resources yang digunakan dengan menghindari pengeluaran yang boros. Efisiensi merupakan pencapaian output yang maksimum dengan input tertentu atau penggunaan input yang terendah untuk mencapai output tertentu. Efektivitas adalah tingkat pencapaian hasil program dengan target yang ditetapkan. Secara sederhana, efektivitas merupakan perbandingan outcome dengan output .
7
Ketiga hal tersebut merupakan elemen pokok value for money yang saling terkait. Ketiga elemen tersebut perlu ditambah dengan dua elemen lagi yaitu keadilan (equity ) dan pemerataan atau kesetaraan (equality ). Keadilan mengacu pada adanya kesempatan sosial yang sama untuk mendapatkan layanan publik berkualitas dan kese-jahteraan ekonomi. Selain keadilan, perlu dilakukan distribusi secara merata. Artinya, penggunaan uang publik hendaknya tidak terkonsentrasi pada kelompok tertentu saja, melainkan dilakukan secara merata dengan keberpihakan kepada seluruh rakyat (Mardiasmo, 2002a). 5.
Penerapan NPM dipandang sebagai suatu bentuk reformasi manajemen, depolitisasi kekuasaan, atau desentralisasi wewenang yang mendorong demokrasi (Pecar, 2002). Perubahan dimulai dari proses rethinking government dan dilanjutkan dengan reinventing government (termasuk didalamnya reinventing local government ) yang mengubah peran pemerintah, terutama dalam hal hubungan pemerintah dengan masyarakat Perubahan teoritis, misalnya dari administrasi publik ke arah manajemen publik, pemangkasan birokrasi pemerintah, dan penggunaan sistem kontrak telah meluas di seluruh dunia meskipun secara rinci reformasinya bervariasi. NPM memberikan kontribusi positif dalam perbaikan kinerja melalui mekanisme pengukuran yang diorientasikan pada pengukuran ekonomi, efisiensi, dan efektivitas meskipun penerapannya tidak bebas dari kendala dan masalah. Masalah tersebut terutama berakar dari mental birokrat tradisional, pengetahuan dan ketrampilan yang tidak memadai, dan peraturan perundang-undangan yang tidak memberikan cukup peluang fleksibilitas pembuatan keputusan Setelah suatu sistem pengelolaan keuangan terbentuk, perlu disiapkan suatu alat untuk mengukur kinerja dan mengendalikan pemerintahan agar tidak terjadi KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme), tidak adanya kepastian hukum dan stabilitas politik, dan ketidakjelasan arah dan kebijakan pembangunan Pengukuran kinerja memiliki kaitan erat dengan akuntabilitas, seperti halnya akuntabilitas memiliki kaitan erat dengan NPM. Untuk memantapkan mekanisme akuntabilitas, diperlukan manajemen kinerja yang didalamnya terdapat indikator kinerja dan target kinerja, pelaporan kinerja, dan mekanisme reward and punishment . Indikator pengukuran kinerja yang baik mempunyai karakteristik relevant, unambiguous, cost-effective , dan simple serta
8
berfungsi sebagai sinyal atau alarm yang menunjukkan bahwa terdapat masalah yang memerlukan tindakan manajemen dan investigasi lebih lanjut. Fokus pengukuran kinerja terdiri dari tiga hal yaitu produk, proses, dan orang (pegawai dan masyarakat) yang dibandingkan dengan standar yang ditetapkan dengan wajar (benchmarking ) yang dapat berupa anggaran atau target, atau adanya pembanding dari luar. Hasil pembandingan digunakan untuk mengambil keputusan mengenai kemajuan daerah, perlunya mengambil tindakan alternatif, perlunya mengubah rencana dan target yang sudah ditetapkan apabila terjadi perubahan lingkungan.
Sistem manajemen strategik berbasis BSC yang mengakomodasi konsep-konsep di atas seperti value for money , NPM, dan best value meliputi sistem pengukuran kinerja. Scorecard sektor publik berbeda dengan scorecard sektor swasta, karena sektor publik lebih berfokus pada pelayanan masyarakat bukan pada profit, lebih berfokus pada kondisi regional dan nasional, lebih dipengaruhi oleh keadaan politik, dan mempunyai stakeholders yang lebih beragam dibandingkan dengan sektor swasta. Scorecard merefleksikan ukuran kinerja komprehensif yang mencerminkan lingkungan kompetitif dan strategi yang digunakan. Scorecard berfokus pada strategi yang diterapkan bukan pada pengendalian penerapan scorecard (Hoque, 2002), meskipun pengawasan terhadap scorecard perlu dilakukan mengingat fokus strategi terus berubah seiring dengan perubahan kondisi sosial ekonomi masyarakat. Pengukuran kinerja dilakukan dengan mempertimbangkan empat perspektif BSC yaitu perspektif financial, customer, internal business dan learning and growth secara proporsional. Dengan demikian, pemerintah seharusnya tidak hanya diukur dengan kinerja keuangan, tetapi juga kinerjanya dalam memenuhi kebutuhan masyarakat secara ekonomis, efisien, dan tepat sasaran. Beberapa teknik akuntansi keuangan yang dapat diadopsi oleh sektor publik adalah akuntansi anggaran, akuntansi dana, akuntansi kas, dan akuntansi accrual . Pada dasarnya teknik-teknik tersebut tidak bersifat mutually exclusive . Artinya, penggunaan salah satu teknik akuntansi tersebut tidak menolak penggunaan teknik yang lain. Dengan demikian, suatu organisasi dapat menggunakan teknik akuntansi yang berbeda-beda, maupun menggunakan teknik tersebut secara bersama-sama.
9
Di banyak negara, legislatif melakukan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan melalui diskusi dan sejumlah komisi di dalamnya. Jika komisi-komisi legislatif dapat berfungsi secara efektif, maka mereka dapat meningkatkan kualitas pembuatan keputusan (meningkatkan responsivitasnya terhadap kebutuhan dan tuntutan masyarakat), mengawasi penyalahgunaan kekuasaan pemerintah melalui investtigasi, dan menegakkan kinerja.
Akuntabilitas legal merupakan karakter dominan dari suatu negara hukum. Pemerintah dituntut untuk menghormati aturan hukum, yang didasarkan pada badan peradilan yang independen. Aturan hukum yang dibuat berdasarkan landasan ini biasanya memiliki sistem peradilan, dan semua pejabat publik dapat dituntut pertanggung jawabannya di depan pengadilan atas semua tindakannya. Peran lembaga peradilan dalam menegakkan akuntabilitas berbeda secara signifikan antara negara, antara negara yang memiliki sistem peradilan administratif khusus. Dua faktor utama yang menyebabkan efektivitas akuntabilitas legal adalah : - kualitas institusi hukum dan - tingkat akses masyarakat atas lembaga peradilan, khususnya yang berhubungan dengan biaya pengaduan. Institusi hukum yang lemah dan biaya yang mahal (tanpa suatu sistem pelayanan hukum yang gratis) akan menghambat efektivitas akuntabilitas legal.
Akuntabilitas dalam pelayanan publik juga dapat ditegakkan melalui struktur pemerintah yang terdesentralisasi dan partisipasi. Terdapat beberapa situasi khusus di mana berbagai tugas pemerintah didelegasikan ke tingkat lokal yang dijalankan oleh para birokrat lokal yang bertanggung jawab langsung kepada masyarakat lokal. Legitimasi elektoral juga menjadi faktor penting seperti dalam kasus pemerintah pusat. Tetapi cakupan akuntabilitas di dalam sebuah sistem yang terdesentralisasi lebih merupakan fungsi otonomi di tingkat lokal. Itupun sangat bervariasi secara signifikan sesuai derajat otonomi yang diperoleh, dari otonomi yang sangat luas.
Pejabat publik yang diangkat sering memainkan peran dominan dalam menjalankan tugas pemerintahan karena relatif permanennya masa jabatan serta keterampilan teknis. Biasanya, kepala-kepala unit pemerintahan setingkat menteri diharapkan dapat mempertahankan kontrol hirarkis terhadap para pejabatnya dengan dukungan aturan dan regulasi administratif dan finansial dan sistem inspeksi. Untuk negaranegara dengan struktur administratif yang lemah, metode kontrol tersebut memiliki dampak yang terbatas. Masalah ini disebabkan karena hubungan yang kurang jelas antara kepemimpinan politik yang bersifat temporer dan pejabat publik yang diangkat secara permanen.
Hampir di semua konteks, efektivitas berbagai metode dalam menegakkan akuntabilitas sebagaimana diuraikan di atas sangat tergantung tingkat dukungan media massa serta opini publik. Tantangannya, misalnya, adalah bagai-mana dan sejauhmana masyarakat mampu mendayagunakan media massa untuk memberitakan penyalahgunaan kekuasaan dan menghukum para pelakunya. Terdapat 3 faktor yang menentukan dampak aktual dari media massa dan opini publik .
10
-
, kebebasan berekspresi dan berserikat harus diterima dan dihormati. Di banyak negara, kebebasan tersebut dilindungi dalam konstitusi. Derajat penerimaan dan rasa hormat umumnya dapat diukur dari peran media massa (termasuk perhatian terhadap pola kepemilikan) dan pentingnya peran kelompok kepentingan, asosiasi dagang, organisasi wanita, lembaga konsumen, koperasi, dan asosiasi profesional.
-
, pelaksanaan berbagai tugas pemerintah harus transparan. Kuncinya adalah adanya akses masyarakat terhadap informasi. Hal ini harus dijamin melalui konstitusi (misalnya, UU Kebebasan Informasi) dengan hanya mempertimbangkan pertimbangan keamanan nasional (dalam pengertian sempit) dan privasi setiap individu. Informasi yang dihasilkan pemerintah yang seharusnya dapat diakses secara luas antara lain meliputi anggaran, akuntansi publik, dan laporan audit. Tanpa akses terhadap beragai informasi tersebut, masyarakat tidak akan sepenuhnya menyadari apa yang dilakukan dan tidak dilakukan pemerintah dan efektivitas media massa akan sedikit dibatasi.
-
adanya pendidikan sipil yang diberikan kepada warga negara, pemahaman mereka akan hak dan kewajibannya, di samping kesiapan untuk menjalankannya.
Di Indonesia, sosialisasi konsep akuntabilitas dalam bentuk Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP) telah dilakukan kepada 41 Departemen/LPND. Di tingkat unit kerja Eselon I, dilakukan berdasarkan permintaan dari pihak unit kerja yang bersangkutan, oleh karenannya capaian dan cakupannya masih tergolong rendah. Dengan komitmen tiga pihak yakni Lembaga Administrasi Negara (LAN), Sekretariat Negara, dan BPKP, maka pemerintah mulai memperlihatkan perhatiannya pada implementasi akuntabilitas ini. Hal ini terlihat dengan diterbitkannya Inpres No. 7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Inpres ini menginstruksikan setiap akhir tahun seluruh instansi pemerintah (dari eselon II ke atas) wajib menerbitkan Laporan Akuntabilitas Kinerja (LAK). Dengan LAK seluruh instansi pemerintah dapat menyampaikan pertanggungjawabannya dalam bentuk yang kongkrit ke arah pencapaian visi dan misi organisasi. Mekanisme pelaksanaan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah sebagai berikut: 1. Setiap pemimpin Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen, Pemerintah Daerah, Satuan Kerja atau Unit Kerja didalamnya wajib membuat laporan akuntabilitas kinerja secara berjenjang serta berkala untuk disampaikan kepada atasannya; 2. Laporan akuntabilitas kinerja tahunan dari tiap Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen, masing-masing Menteri/ Pemimpin Lembaga Pemerintah Non Departemen menyampaikannya kepada Presiden dan Wakil Presiden dengan tembusan kepada Menteri Negara Koordinator Bidang Pengawasan Pembangunan dan Pendayagunaan Aparatur Negara serta Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan; 3. Laporan akuntabilitas kinerja tahunan dari setiap Daerah Tingkat I disampaikan kepada Presiden/Wakil Presiden dengan tembusan kepada Menteri Dalam Negeri dan Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan.
11
4. Laporan akuntabilitas kinerja tahunan dari setiap Daerah Tingkat II disampaikan kepada Gubernur/Kepala Daerah yang terkait dengan tembusan kepada Kepala Perwakilan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan.
Perkembangan penyelenggaraan negara di Indonesia memperlihatkan upaya sungguh-sungguh untuk menghasilkan suatu pemerintahan yang berorientasi pada pemenuhan amanah dari seluruh masyarakat. Undang-undang Nomor 28 Tahun 1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN menguraikan mengenai azas akuntabilitas dalam penyelenggaraan negara dan pengelolaan pemerintahan. Hal ini mengisyaratkan bahwa untuk mewujudkan suatu pemerintahan yang responsif, bebas KKN serta berkinerja, kondisi akuntabilitas merupakan sufficient condition atau kondisi yang harus ada. Wujud lain dari implementasi akuntabilitas di Indonesia adalah dengan lahirnya Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara khususnya di pasal 14 ayat (2) yang menyatakan bahwa instansi pemerintah diwajibkan menyusun rencana kerja dan anggaran yang didasarkan pada prestasi kerja yang akan di capainya. Dengan demikian terdapat hubungan yang erat antara anggaran pemerintah (APBN dan APBD) dengan kinerja yang akan dicapainya berdasarkan perencanaan stratejik tersebut.
Implementasi konsep akuntabilitas di Indonesia bukan tanpa hambatan. Beberapa hambatan yang menjadi kendala dalam penerapan konsep akuntabilitas di Indonesia antara lain adalah; rendahnya standar kesejahteraan pegawai sehingga memicu pegawai untuk melakukan penyimpangan guna mencukupi kebutuhannya dengan melanggar azas akuntabilitas, faktor budaya seperti kebiasaan mendahulukan kepentingan keluarga dan kerabat dibanding pelayanan masyarakat, dan lemahnya sistem hukum yang mengakibatkan kurangnya dukungan terhadap faktor punishment jika sewaktu-waktu terjadi penyimpangan khususnya di bidang keuangan dan administrasi. Semua hambatan tersebut pada dasarnya akan dapat terpecahkan jika pemerintah dan seluruh komponennya memiliki pemahaman yang sama akan pentingnya implementasi akuntabilitas disamping faktor moral hazard individu pelaksana untuk menjalankan kepemerintahan secara amanah.
1.
Belum jelasnya tupoksi lembaga untuk menjabarkan indikator kinerja.
12
Kelembag aan
Ketata laksanaan SDM
2.
- Menyusun tupoksi - Tersusunnya tupoksi sekaligus indikator beserta indikator kinerja kinerja yang terukur. yang terukur. - Menyusun SOP unit/lem - Tersusunnya SOP unit/lembaga sesuai baga dengan tupoksi - Menerapkan standar - Diterapkan standar kompetensi jabatan kompetensi jabatan - Meningkatkan - Meningkatkan kompetensi kompetensi untuk SDM aparatur. melaksanakan tupoksinya
Semuan Instansi Semua Instansi
Lemahnya komitmen aparat untuk membuat laporan akuntabilitas. Kelembag aan
- Membentuk lembaga pemantau dan penilai independen. - Memperkuat lembaga audit
- Tersusunnya serta
-
berfungsinya lembaga pemantau dan penilai independen Meningkatkan kredibilitas & kemam-puan lembaga audit
Ketata laksanaan
- Menerapkan reward
- Dilaksanakannya reward
dan punish-ment. - Memperbaiki format laporan akuntabilitas
dan punish-ment secara konsisten. - Tersusunnya format laporan akunta-bilitas yang mudah dipahami dan dilaksanakan
SDM
- Meningkatkan
- Meningkatkan kemampuan
kemampuan SDM aparatur dalam penyusunan la-poran akuntabilitas 3.
Semua instansi
SDM aparatur dalam penyusunan laporan akuntabilitas
- MenPAN dan LAN. - BPK - BPKP
- Insp. Jend. Semua Instansi
- LAN - Semua Instans i
Belum terbangunnya etika pemerintahan (government ethic ) terhadap pertanggungjawaban publik. Kelembag aan
Ketata laksanaan
SDM
Pengembangan dan penerapan corporate culture pada instansi pemerintah Menerappkan reward and punish-ment secara konsisten baik terha-dap institusi maupun individu. Meningkatkan pemahaman ten-tang etika pemerintahan
Dikembangkannya dan diterapkannya corporate culture pada instansi pemerintah Diterapkannya reward and punish-ment secara konsisten baik terhadap institusi maupun individu.
LAN dan Semua instansi MenPA N& semua instansi
Meningkatkan pemahaman terhadap etika pemerintahan yang berlanjut pada upaya penerapannya.
MenPA N& Semua Instansi
13
4.
Sistem dan pelaporan akuntabilitas yang dikembangkan belum memuat penghargaan dan sanksi. Kelembag aan
Ketata laksanaan
SDM
5.
Melengkapi system dan Tersusunnya system dan pelapor-an akuntabilitas pelaporan akuntabilitas dengan aturan mengenai yang dilengkapi dengan reward and punishment. aturan reward and punishment Menerapkan reward and Terlaksananya reward and punish ment secara punishment secara konsisten baik terha-dap konsisten baik terhadap institusi maupun institusi maupun individu. individu. Meningkatkan Meningkatkan kemampuan kemampuan SDM SDM apa-ratur dalam aparatur dalam penyusunan laporan akunpenyusunan lapor-an tabilitas akuntabilitas
- LAN - BPKP
- MenPAN - Semuan Instansi
- LAN - Semua Instansi
Belum memadainya tingkat pemahaman dan kesadaran masyarakat untuk mendorong pelaksanaan akuntabilitas oleh pemerintah. Kelembag aan
Ketata laksanaan SDM
Menyusun dan melaksanakan ke-giatan sosialisasi untuk mening-katkan pemahaman dan kesadar-an masyarakat dalam menurut akuntabilitas pamerintah. Menyusun dan memperbaiki system pengaduan masyara kat Meningkatkan kemampuan responsivitas SDM aparatur terhadap pengaduan masyarakat.
- LAN - Terlaksananya kegiatan - Semua sosialisasi. - Meningkatnya pemahaman instansi dan ke-sadaran terhadap akuntabilitas pe-merintah.
Tersusun dan diperbaikinya system pengaduan masyarakat. Bertambahnya tingkat kepuasan ma-syarakat atas respon SDM aparatur terhadap berbagai pengaduan masya-rakat.
- LAN
- Semua Instansi - LAN - Semua Instansi
Pengertian governance dapat diartikan sebagai cara mengelola urusan publik. memberikan definisi governance sebagai "the way state power is used in managing economic and social resources for development of society".
Sementara itu, (UNDP) mendefinisikan governance sebagai "the exercise of political, economic, and administrative authority to manage a nation's affair at all levels".
14
Dalam hal ini, World Bank lebih menekankan pada cara pemerintah mengelola sumber daya sosial dan ekonomi untuk kepentingan pembangunan masyarakat, sedangkan UNDP lebih menekankan pada aspek politik, ekonomi, dan administratif dalam pengelolaan negara. Political
governance mengacu pada proses pembuatan kebijakan (policy/strategy formulation). Economic governance mengacu pada proses pembuatan keputusan di bidang ekonomi yang berimplikasi pada masalah pemerataan, penurunan kemiskinan, & peningkatan kualitas hidup. Administrative governance mengacu pada sistem implementasi kebijakan.
Jika mengacu pada program World Bank dan UNDP, orientasi pembangunan sektor publik adalah untuk menciptakan good governance. Pengertian good governance sering diartikan sebagai kepemerintahan yang baik. Sementara itu, World Bank mendefinisikan good governance sebagai suatu penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran salah alokasi dana investasi, dan pencegahan korupsi baik secara politik maupun administratif, menjalankan disiplin anggaran serta penciptaan legal and political framework bagi tumbuhnya aktivitas usaha.
Beberapa karakteristik pelaksanaan good governance menurut UNDP , meliputi: Participation
Keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga perwakilan yang dapat menyalurkan aspirasinya. Partisipasi tersebut dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif. Rule of law Kerangka hukum yang adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu. Transparency Transparansi dibangun alas dasar kebebasan memperoleh informasi. Informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan. Responsiveness Lembaga publik harus cepat dan tanggap dalam melayani stakeholder. Consensus Berorientasi pada kepentingan masyarakat yang lebih luas. orientation Equity Setiap masyarakat memiliki kesempatan yang sama untuk memperoleh kesejahteraan dan keadilan. Efficiency and Pengelolaan sumber daya publik dilakukan secara berdayaguna (efisien) dan berhasil Effectiveness guna (efektif). Accountability Pertanggungjawaban kepada publik atas setiap aktivitas yang dilakukan. Strategic Vision Penyelenggara pemerintahan dan masyarakat harus memiliki visi jauh ke depan.
Dari delapan karakteristik tersebut, paling tidak terdapat tiga hal yang dapat diperankan oleh akuntansi sektor publik yaitu penciptaan transparansi, akuntabilitas publik, dan value for money (economy, efficiency, dan effectiveness).
15
Masyarakat Publik Good Public & Corporate Governance
Public Money
Kesejahteraan Masyarakat
Org. Sektor Publik
Public Accountability
Value for Money Financial Accountability Transparency Economy Managerial Efficiency Informativeness Accountability Process Effectiveness Openness Accountability Political Disclosure Accountability Policy Equity Accountability Equality Accountability for r Legality Probity REFORMASI SEKTOR PUBLIK a and a a a a a m n t g a i e a m m m m m a j t d r g r r r r b a g n u o o o o o f n f n f u f A f m e e e e e i a n i a n i k i i i a R s A a R s M e R s A s R s R s L
Gambar : Kerangka Reformasi Sektor Publik
Untuk mewujudkan good public and corporate governance dalam rangka menciptakan kesejahteraan masyarakat, maka diperlukan serangkaian reformasi di sektor publik (public sector reform). Dimensi reformasi sektor publik tersebut tidak saja sekedar perubahan format lembaga, akan tetapi mencakup pembaharuan alat-alat yang digunakan untuk mendukung berjalannya lembaga-lembaga publik tersebut secara ekonomis, efisien, efektif, tran sparan, dan akuntabel. Untuk mewujudkan good governance diperlukan reformasi kelembagaan (institu- tional reform) dan reformasi manajemen publik (public management reform). Reformasi kelembagaan menyangkut pembenahan seluruh alat-alat pemerintahan di daerah baik struktur maupun infrastrukturnya. Selain reformasi kelembagaan dan reformasi manajemen sektor publik, untuk mendukung terciptanya good governance, maka diperlukan serangkaian reformasi lanjutan terutama yang terkait dengan sistem pengeIolaan keuangan pemerintah daerah, yaitu: 1. 2. 3. 4.
Reformasi Reformasi Reformasi Reformasi
Sistem Penganggaran (budgeting reform), Sistem Akuntansi (accounting reform), Sistem Pemeriksaan (audit reform), dan Sistem Manajemen Keuangan Daerah (financial management reform).
Tuntutan pembaharuan sistem keuangan tersebut adalah agar pengelolaan uang rakyat (public money) dilakukan secara transparan dengan mendasarkan konsep value for money sehingga tercipta akuntabilitas publik (public accountability).
16
Fenomena yang dapat diamati dalam perkembangan sektor publik dewasa ini adalah semakin menguatnya tuntutan pelaksanaan
oleh organisasi
sektor publik (seperti: pemerintah pusat dan daerah, unit-unit kerja pemerintah, departemen dan lembaga-lembaga negara). Tuntutan akuntabilitas sektor publik terkait dengan perlunya dilakukan transparansi dan pemberian informasi kepada publik dalam rangka pemenuhan hak-hak publik. Akuntabilitas publik adalah kewajiban pihak pemegang amanah (agent) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggungjawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut.
Akuntabilitas publik terdiri atas dua macam, yaitu: Akuntabilitas vertikal (vertical accountability), adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan
dana kepada otoritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban unit-unit kerja (dinas) kepada pemerintah daerah, pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada pemerintah pusat, dan pemerintah pusat kepada MPR. Akuntabilitas horisontal (horizontal accountability) adalah pertanggungjawaban kepada masyarakat luas.
Dalam konteks organisasi pemerintah, akuntabilitas publik adalah pemberian informasi dan disclosure atas aktivitas dan kinerja finansial pemerintah kepada pihakpihak yang berkepentingan dengan laporan tersebut. Pemerintah, baik pusat maupun daerah, harus bisa menadi subyek pemberi informasi dalamrangka pemenuhan hakhak publik. Akuntabilitas (accountability) merupakan konsep yang lebih luas dari stewardship. Stewardship mengacu pada pengelolaan atas suatu aktivitas secara ekonomis dan efisien
tanpa dibebani kewajiban untuk melaporkan, sedangkan Accountability mengacu pada pertanggungjawaban oleh seorang steward kepada pemberi tanggungjawab.
Terwujudnya akuntabilitas merupakan tujuan utama dari reformasi sektor publik. Tuntutan akuntabilitas publik mengharuskan lembaga sektor publik untuk lebih menekankan pada pertanggungjawaban horizontal (horizontal accountability) bukan hanya pertanggungjawaban vertikal (vertical accountability). Tuntutan yang kemudian muncul adalah perlunya dibuat laporan keuangan eksternal yang dapat menggambarkan kinerja lembaga sektor publik.
17
Akuntabilitas publik yang harus dilakukan oleh organisasi sektor publik terdiri atas beberapa dimensi. Ellwood (1993) menjelaskan terdapat empat dimensi akuntabilitas yang harus dipenuhi oleh organisasi sektor publik, yaitu: 1. 2. 3. 4.
Akuntabilitas kejujuran dan akuntabilitas hukum (accountibility for probity and legality); Akuntabilitas proses (process accountability); Akuntabilitas program (program accountability); Akuntabilitas kebijakan (policy accountability).
Akuntabilitas kejujuran (accountability for probity) terkait dengan penghindaran penyalah-
gunaan jabatan (abuse of power), sedangkan Akuntabilitas hukum (legal accountability) terkait dengan jaminan adanya kepatuhan terhadap hukum dan peraturan lain yang disyaratkan dalam penggunaan sumber dana publik. 2.
Akuntabilitas proses terkait dengan apakah prosedur yang digunakan dalam melaksanakan tugas sudah cukup baik dalam hal kecukupan sistem informasi akuntansi, sistem informasi manajemen, dan prosedur administrasi. Akuntabilitas proses termanifestasikan melalui pemberian pelayanan publik yang cepat, responsif, dan murah biaya. Pengawasan dan pemeriksaan terhadap pelaksanaan akuntabilitas proses dapat dilakukan, misalnya dengan : Memeriksa ada tidaknya mark up dan pungutan-pungutan lain di luar yang ditetapkan, serta
sumber-sumber inefisiensi dan pemborosan yang menyebabkan mahalnya biaya pelayanan publik dan kelambanan dalam pelayanan. Terkait dengan pemeriksaan terhadap proses tender untuk melaksanakan proyek-proyek publik. Yang harus dicermati dalam pemberian kontrak tender adalah apakah proses tender telah dilakukan secara fair melalui Compulsory Competitive Tendering (CCT), ataukah dilakukan melalui vola Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN).
Akuntabilitas program terkait dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak, dan apakah telah mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya yang minimal.
Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban pemerintah, baik pusat maupun daerah, atas kebijakan-kebijakan yang diambil pemerintah terhadap DPR/DPRD dan masyarakat luas.
18
Akuntansi sektor publik tidak bisa melepaskan diri dari pengaruh kecenderungan menguatnya tuntutan akuntabilitas sektor publik tersebut. Akuntansi sektor publik dituntut dapat menjadi alat perencanaan dan pengendalian organisasi sektor publik secara efektif dan efisien, serta memfasilitasi terciptanya akuntabilitas publik.
