Gestao de Servicos Publicos Municipais

Gestão de serviços públicos municipais

Gestão de serviços públicos municipais Nelson Martins Brudeki

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B888g Brudeki, Nelson Martins Gestão de serviços públicos municipais / Nelson Martins Brudeki. – Curitiba: Ibpex, 2007. 290 p.

ISBN 978-85-87053-22-1

1. Administração municipal. I. Título. CDD 352 20.ed.

1ª edição, 2007. Informamos que é de inteira responsabilidade do autor a emissão de conceitos. Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização da Editora Ibpex. A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº 9.610/1998 e punido pelo Art. 84 do Código Penal.

nota sobre autor

Nelson Martins Brudeki possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), em 1996, e mestrado em Gestão Urbana pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR), em 2005. Atualmente, é colaborador do Instituto Brasileiro de Pós-Graduação e Extensão (Ibpex). Tem experiência na área de planejamento urbano e regional, atuando principalmente com os seguintes temas: sistema de água, sistema de esgoto, custos, gestão urbana, universalização e projeção populacional.

Dedico a Ana e Susu, esposa e filha, pelo apoio emocional, pela paciência, pelo incentivo e carinho, tão importantes em todos os momentos da minha vida.

apresentação

Este trabalho terá como objetivo principal um detalhamento dos serviços públicos oferecidos pelos municípios. São quatro capítulos estruturados para este fim. O primeiro capítulo tem como objetivo trazer a luz para questões gerais sobre os serviços públicos locais, desde sua concepção, autonomia, competência e atores envolvidos nos níveis regional e local. É comum a visão de que os serviços públicos se resumem efetivamente à sua disponibilidade para a população. Na verdade, existe muito trabalho, planejamento e articulação nos bastidores técnicos e políticos. Uma importante estrutura física e um contingente populacional de técnicos que pensam sobre os problemas municipais tão necessários para o cotidiano municipal. Portanto, o primeiro capítulo tentará evidenciar as dificuldades e as complexidades que envolvem a prestação de serviços públicos municipais. Vale ressaltar que esse capítulo servirá, ainda, de base para as reflexões que certamente serão feitas nos capítulos seguintes, sempre dirigidos às diversidades locais, tão comuns para a realidade brasileira. A partir do segundo capítulo, deverão ser abordados os seguintes

serviços públicos municipais: transporte coletivo, saneamento básico (distribuição de água, coleta e tratamento de esgoto, gestão de resíduos sólidos e drenagem urbana), táxi, funerário, comércio ambulante, feiras e mercados. No segundo capítulo será apresentado o primeiro serviço público municipal componente deste trabalho, ou seja, os serviços públicos de transporte coletivo. O conhecimento desse serviço fornecerá informações sobre as dificuldades relativas à integração regional, desenvolvimento local, às dificuldades de acesso e à necessidade de contínuas pesquisas junto à população sobre a qualidade dos serviços prestados. Será demonstrado que a construção de indicadores poderá ser uma ferramenta útil para o controle desse serviço. No terceiro capítulo, será apresentado o serviço de saneamento básico, que recentemente foi dividido em mais quatro serviços (distribuição de água, coleta e tratamento de esgoto, gestão de resíduos sólidos e drenagem urbana). Será demonstrado que esses serviços possuem uma interação importante, ou seja, a falta de atuação pública em apenas um deles poderá causar impactos nos demais serviços do rol de saneamento básico, inclusive em outros da administração pública que não foram abordados, dado que seria inconveniente em função da proposta básica do trabalho, ou seja, o leitor deverá exercitar a reflexão e procurar mais informações junto à sua administração local. Os serviços que serão abordados trarão informações sobre a gestão pública, sobre os impactos na saúde da população local e sobre as práticas exercidas atualmente para a disponibilização desses serviços públicos.

No quarto capítulo, serão apresentados os serviços públicos de articulação local (funerário, iluminação pública, táxi, comércio ambulante, feiras e mercados). Assim, o leitor saberá como a administração local desses serviços é feita e, ainda, o porquê de esses serviços poderem ter sua normatização distinta em relação a todos os outros municípios e, mesmo assim, não serem inconstitucional. A linguagem nesta obra será simples e sem jargões das respectivas áreas técnicas de cada serviço público, pois acredita-se que essa metodologia seja mais adequada para uma melhor assimilação dos conteúdos pretendidos durante a realização deste trabalho.

sumário

1 Gestão dos serviços públicos – Noções Básicas >> 17 1.1

Serviços públicos >> 18

1.2

Serviços públicos – princípios >> 19

1.3

Serviços públicos – classificação >> 20

1.4

Serviços públicos essenciais >> 21

1.5

Serviços públicos – remuneração >> 24

1.6

Serviços públicos – direitos e obrigações dos usuários >> 25

1.7

Serviços públicos – competências municipais >> 27

1.8

A população como variável para os serviços públicos municipais >> 29

1.9

A descentralização administrativa dos serviços >> 45

1.10

A autonomia do município >> 51

1.11

Medindo os serviços públicos >> 69

Considerações >> 88

Atividades para fixação de conteúdo >> 90

2 Transporte coletivo >> 101 2.1

Serviço de transporte coletivo >> 102

2.2

Transporte coletivo – formas >> 102

2.3

Transporte coletivo – tipos >> 103

2.4

Transporte coletivo – bases legais de atuação dos municípios >> 104

2.5

Transporte coletivo – modelo para um planejamento >> 109

2.6

As necessidades sociais do ser humano >> 118

2.7

Pesquisando a demanda >> 121



3 Saneamento básico >> 139 3.1

Serviços públicos de distribuição de água >> 150

3.1.1

Distribuição de água – urbanização e poluição ambiental >> 153

3.1.2

Distribuição de água – variáveis no consumo de água >> 156

3.1.3

Distribuição de água – construção do sistema >> 158

3.1.4

Distribuição de água – controle e redução de perdas >> 164

3.1.5

Distribuição de água – evolução das fontes de financiamento >> 166

3.2

Serviço público de coleta e tratamento de esgoto >> 168

3.2.1

Coleta e tratamento de esgoto – rede >> 169

3.2.2

Coleta e tratamento de esgoto – tratamento biológico >> 171

3.2.3

Coleta e tratamento de esgoto – desinfecção >> 172

3.2.4

Coleta e tratamento de esgoto – a contaminação >> 175

3.2.5

Coleta e tratamento de esgoto – financiamento >> 176

3.2.6

Coleta e tratamento de esgoto – uso efetivo e controle de perdas >> 177

3.3

Serviço público de drenagem e manejo das águas pluviais >> 178

3.3.1

Drenagem e manejo das águas pluviais – a ocupação do solo >> 179

3.3.2

Drenagem e manejo daságuas pluviais – rios urbanos >> 180

3.3.3

Drenagem e manejo das águas pluviais – um sistema a ser articulado >> 181

3.3.4

Drenagem e manejo daságuas pluviais – a ocupação de baixadas >> 182

3.3.5

Drenagem e manejo das águas pluviais – planejamento >> 183

3.3.6

Drenagem e manejo daságuas pluviais – financiamento >> 190

3.4

Serviço público de gestão de resíduos sólidos >> 191

3.4.1

Gestão de resíduos sólidos – coleta de lixo >> 202

3.4.2

Gestão de resíduos sólidos – importâncias socioeconômicas >> 204

3.4.3

Gestão de resíduos sólidos – gerenciamento integrado >> 206

3.4.4

Gestão de resíduos sólidos – tratamento e disposição final >> 207

3.4.5

Gestão de resíduos sólidos – separação e recuperação de materiais >> 211

3.4.6

Gestão de resíduos sólidos – aterro sanitário >> 215



4 Os serviços públicos de articulação local >> 241 4.1

Serviços públicos de articulação local – funerários >> 242

4.2

Serviços públicos de articulação local – táxi >> 248

4.3

Serviços públicos de articulação local – iluminação pública >> 251

4.4

Serviços públicos de articulação local – comércio ambulante >> 257

4.5

Serviços públicos de articulação local – feiras e mercados >> 261



Considerações finais >> 271 Referências por capítulo >> 273 Referências >> 277 Gabarito >> 289

capítulo 1

Gestão dos serviços públicos – Noções básicas

Para o entendimento sobre os serviços públicos municipais, é necessário entender os mecanismos que os fazem funcionar. Este capítulo mostrará toda uma estrutura legal que define competências para a administração pública dos serviços dirigidos à população, possibilitando o entendimento sobre quando o serviço público é de competência da administração pública local, bem como a sua importância para seus munícipes. Ao entender esse aparato legal básico, o capítulo estimulará, ainda, o controle, o planejamento e a ampliação dos serviços. Será apresentada, ainda, a importância dos indicadores como ferramenta pública para mensurar a situação atual de qualquer serviço público. O capítulo mostrará que os indicadores são informações que possibilitam o controle e servem como ferramentas básicas para auxiliar o planejamento, isto é, para ajudar o gestor público a ter uma visão futura das suas metas, principalmente quando estas estão direcionadas para a ampliação das redes dos serviços.

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Nelson Martins Brudeki

1.1

Serviços públicos

Em relação ao cidadão usuário, a questão dos serviços públicos é vista a partir da análise intuitiva de sua performance (qualidade) ou disponibilidade (quantidade). Para os dois casos, tem-se a clara consciência de que ele já existe, limitando-se simplesmente a esse fato. Longe de querer afirmar categoricamente que reflexões mais profundas (por parte do cidadão em relação aos serviços públicos) sejam impossíveis de acontecer. Mas se fosse feita uma pesquisa a respeito do que são os serviços públicos, provavelmente, teria-se como resposta que esse assunto é de responsabilidade de engenheiros e políticos. Não obstante a esse fato e sem qualquer sombra de dúvida, o assunto é tão importante que merece um pouco mais de atenção por parte do cidadão, principalmente para que este tenha a consciência do porquê do surgimento dos serviços públicos e de quem é a responsabilidade pela sua disponibilização, pois essas são questões inseridas no seu conceito. Mas, enfim, o que é serviço público? Na opinião de Meirelles1: “Serviço público é todo aquele prestado pela Administração Direta ou Indireta através de normas e controles estatais, satisfazendo necessidades (essenciais ou secundárias) da coletividade”. Do ponto de vista de Espírito Santo e Cançado2: “Serviço público pode ser considerado como toda atividade fornecida pelo Estado ou por quem esteja a agir no exercício da função administrativa, quando houver permissão constitucional e legal para isso”.


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Portanto, em todos os casos citados anteriormente, não foram verificadas diferenças expressivas nos conceitos. Podese, então, estruturar um conceito sobre serviço público para esse trabalho, ou seja: “É todo aquele que a Administração Pública presta à comunidade (aos mais diversos grupos sociais), admitindo que seja essencial para a sociedade ou por interesse próprio, sempre baseado por normas do direito público”.

1.2

Serviços públicos – princípios

Figueiredo3 sugere que estes sejam norteados pelos seguintes princípios: · princípio da generalidade: consiste no fato de os serviços públicos serem prestados aos usuários da forma mais abrangente possível; · princípio da uniformidade: consiste na prestação do serviço público de forma uniforme a todos os usuários que atendam aos requisitos técnicos e legais para sua prestação; · princípio democrático: deve-se garantir a participação do beneficiário em todas as formas disponíveis de serviços públicos, impondo a prestação a todos os usuários interessados; · princípio da continuidade: significa que é vedado ao contratado paralisar a prestação de serviços públicos, invocando o não-cumprimento da obrigação contratual pela Administração Pública contratante;

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· princípio da modicidade das tarifas: deve ser o suficiente para proporcionar a justa remuneração dos serviços prestados; · princípio da atualidade: implica que a prestação do serviço público seja sempre atualizada e modernizada, tornando-o eficiente; · princípio da cortesia: o serviço público deve ser prestado cordialmente, devendo ser concedido de forma cortês para com os usuários; · princípio da segurança: os serviços públicos devem ser oferecidos com segurança, sem que haja riscos de danos para os usuários;

1.3

Serviços públicos – classificação

Segundo Cunha4, a sua classificação tende a ser diversificada, principalmente no que se refere à finalidade, quem presta o serviço, quem é usuário, divisibilidade e essencialidade. Assim, os serviços públicos são classificados em: · serviço de utilidade pública: são aqueles que a Administração oferece de forma direta ou por delegação a terceiros, desde que em condições previamente regulamentadas e sob o seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários; · serviços próprios: como o próprio nome indica, são aqueles com clara responsabilidade do Poder Público, por exemplo: segurança, polícia, higiene e saúde pública, sendo que para a execução destes o Estado utiliza sua supremacia sobre os administrados;


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· serviços impróprios: não possuem como objeto as necessidades básicas da comunidade, mas as que a Administração presta de forma remunerada, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista) ou delega sua prestação a concessionários, permissionários ou autorizatários; · serviços administrativos: são aqueles que satisfazem às necessidades internas do órgão ou possibilitam a preparação prévia de outros serviços que serão prestados pelo Poder Público, por exemplo a imprensa oficial; · serviços industriais: são os que produzem renda para quem os presta mediante remuneração da utilidade usada (tarifa ou preço público); · serviços uti universi (universais): são aqueles prestados pelo Poder Público sem a possibilidade de prévia identificação individual dos seus usuários. Financiados por tributos gerais, como os impostos; · serviços uti singuli (individuais): são aqueles prestados a um número determinado de usuários ou que possibilitem a sua individualização (telefone, água e energia elétrica domiciliar).

1.4

Serviços públicos essenciais

Segundo Cunha5, o conhecimento do conceito de serviço público essencial é fundamental para entender a problemática em torno do que se tem em estudo. Torna-se uma tarefa árdua apontar os serviços que podem ser considerados essenciais,

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principalmente porque a doutrina e a jurisprudência não têm entendimento firme, delimitando, objetivamente, os serviços investidos de essencialidade. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 9º, § 1º, determina que a lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. Dessa forma, ainda que se exerça o direito de greve, o funcionamento dos serviços público essenciais estaria assegurado. A Lei nº 7.783 de 28 de junho de 1989, conhecida como Lei de Greve, veio regulamentar a norma jurídica constitucional. Ela dispõe sobre o exercício do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade e dá outras providências. A Lei de Greve é de enorme utilidade, pois traz, no seu art. 10º, a relação de serviços ou atividades essenciais. Esse artigo, bem como o art. 11 da mesma lei, segue orientação da Organização Internacional do Trabalho, que considera como serviços públicos essenciais aqueles cuja interrupção coloca em perigo à vida, à segurança ou à saúde de seu destinatário. Eis a enumeração do art. 10º: Art. 10º – são considerados serviços ou atividades essenciais: I. tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; II. assistência médica e hospitalar; III. distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; IV. funerários; V. transporte coletivo; VI. captação e tratamento de esgoto e lixo; VII. telecomunicações; VIII. guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; IX. processamento de dados ligados a serviços essenciais; X. controle de tráfego aéreo; XI. compensação bancária.


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A Lei de Greve é um importante indicativo, mas a doutrina não a considera de forma absoluta. Reconhece o caráter de essencialidade dos serviços públicos de forma indeterminada ao considerar que, em princípio, todo serviço público é essencial. Tal posicionamento doutrinário peca pela imprecisão ao deduzir que os serviços públicos essenciais não estão adstritos ao rol citado no art. 10 da Lei de Greve, o qual não é taxativo, somente exemplificativo. A jurisprudência não consegue definir o que são serviços públicos essenciais, da mesma forma que não é capaz de indicar quais são eles. Limita-se a dizer que são indispensáveis e se subordinam ao princípio da continuidade. Essa constatação torna necessária a análise do caráter de essencialidade do serviço de acordo com o caso concreto, observando as circunstancias fáticas, sabendo que a interrupção dos serviços viola princípios e direitos fundamentais de cunho constitucional. De todo modo, a questão da essencialidade realmente é o ponto fraco para um melhor entendimento da questão em análise. Mas o que é ser essencial? Deve-se pensar, então, que a falta de um determinado serviço público é tão importante para o usuário que essa ausência venha a impor (direta ou indiretamente) algum tipo limitação que, anteriormente, tenha se tornado direito através de lei. Nesse ponto, é necessário fazer um pequeno parêntese, a título de curiosidade, para lembrar que a atual Constituição prevê limitações de direito, como os arts. 137, 138 e 139, que tratam do estado de sítio. Voltando ao assunto da essencialidade dos serviços públicos, pode-se afirmar que todo serviço público é essencial. E,

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então, reforçando a reflexão, é essencial porque a sua ausência pode causar algum tipo de dano a um determinado número de usuários, mesmo que não sejam a maioria, ou seja, o serviço público é essencial não porque beneficia a maioria ou a totalidade da população, mas sim pelo motivo de ser primordial ao cotidiano de uma pessoa ou de um grupo de pessoas. Caso contrário, o serviço público não teria motivo ou motivação da sua existência. Não há cabimento que o gestor público possa vir a estruturar um serviço público e, para tanto, utilize recursos financeiros públicos tão escasso nos dias de hoje, para não beneficiar ninguém na sociedade.

1.5 Serviços públicos – remuneração Harada6 afirma que existe uma grande confusão entre taxa e tarifa que vem de longa data e foi gerada em função da interferência do Estado em atividades privadas que não dizem respeito aos fins pretendidos pela execução dos serviços públicos. Portanto, o autor define taxa como tipo tributário, cuja cobrança está vinculada aos ditames do Direito Público, justificada pelo exercício do poder de polícia (exercida pelo próprio Estado) ou em função da contrapartida pela utilização de um determinado serviço público, seja pelo uso efetivo seja pelo seu potencial, sendo este último para os casos em que o serviço público está à disposição do usuário ou, em outras palavras, mesmo que este não esteja utilizando o serviço (mas estando à sua disposição), ele será cobrado. Para o caso da tarifa, Harada7 afirma que esse tipo tributário se justifica pelos serviços requeridos junto ao Estado ou para aqueles serviços vendidos por este. A diferença ressaltada


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pelo autor é que, no primeiro caso a receita é derivada, enquanto no segundo é originária. Derivada porque a cobrança é feita por um serviço que se presta à exploração econômica, e, nesse caso, é nitidamente diferente da receita originária, que se presta em função de um interesse primordial do Estado. Existem outras linhas de argumentos que defendem que a taxa seria um evento equivalente ao imposto, só podendo, portanto, ser implantado em ano anterior à sua execução. Enfim, a discussão continuará até que o legislativo venha a tornar mais claras as regras sobre esse tema, pois até o momento não existe sequer uma jurisprudência que coloque uma luz sobre essas diferenças conceituais.

1.6

Serviços públicos – direitos e obrigações dos usuários

A opinião de Figueiredo8 é de que o usuário tenha consciência de que os serviços públicos são estruturados para atender às suas necessidades, mas, sobretudo, que saiba de suas obrigações. · Direito de receber serviço adequado: os usuários devem receber a prestação do serviço público que satisfaça às condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. · Direito de receber informações: visa assegurar ao usuário a garantia do recebimento de informações e certidões para a defender seus direitos, sejam individuais ou coletivos.

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· Direito de obter e utilizar o serviço com liberdade de escolha: em regra, vigora o princípio da autonomia da vontade quanto à escolha pelo usuário do serviço a ser prestado ou utilizado, ou seja, a ele é vedada a imposição de determinado serviço, salvo nos casos de prestação exclusiva. · Levar ao conhecimento do Poder Público e da concessionária as irregularidades de que tenha conhecimento, referentes aos serviços prestados e comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na prestação dos serviços. Esses direitos visam garantir a prestação do serviço público adequado. · Contribuir para a permanência das boas condições de serviços públicos: é imposta aos usuários a obrigação de zelar pelos bens por meio dos quais os serviços públicos são prestados. Pelo simples fato de que um dano causado a um bem pode inviabilizar ou dificultar a adequada prestação destes. Num futuro próximo, quando a questão da transparência na gestão da coisa pública for um assunto comum e assimilado por todos que trabalham na Administração Pública, o usuário poderá, ainda, solicitar informações mais detalhadas, por exemplo: os impactos nas tarifas (ou taxa) de uma redução no desperdício por parte Administração Direta ou Indireta, quando houver.


1.7

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Serviços públicos – competências municipais

De quem se deve cobrar a prestação de serviço público quando este não estiver adequado aos princípios já abordados? Algumas vezes, culpa-se o ente federativo estadual por um serviço de competência da União ou do município. Afinal, o serviço público é de competência do Estado, não é? Segundo Figueiredo9, inicialmente a resposta seria sim. Os entes federativos fundamentais (União, Estado, Distrito Federal e município) detêm em bloco a responsabilidade de providenciar as utilidades públicas necessárias aos administrados. Somente a partir de então pode-se falar em repartição das competências para a prestação do serviço público, que será realizada mediante critérios técnicos e jurídicos, que levarão em consideração os interesses próprios de cada esfera administrativa, a natureza dos serviços, além da capacidade para executá-los de forma mais vantajosa para a Administração. Na opinião de Ferrari10, a repartição das competências precisa do entendimento do termo autonomia, que significa a capacidade ou o poder de gerir os próprios negócios dentro de um círculo prefixado pelo ordenamento jurídico que a embasa. Nesse sentido, a competência municipal leva em consideração o critério determinador do interesse local, que se impõe aos poderes estaduais e aos da própria União. Vale salientar que não há interesse local que também não seja reflexamente da União e do estado membro, como não há interesse nacional ou regional que não se reflita nos municípios como partes integrantes de uma realidade maior. É no município que todos vivem e é da satisfação de suas necessidades

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básicas que surge o seu bem-estar. Porém, a comunidade local está inserida num contexto maior da comunidade estadual e federal. Assim, as carências locais se projetam também nesse contexto mais amplo, o que faz com que também haja interesse estadual e federal no bom andamento e desenvolvimento das entidades locais. Podem, ainda, existir casos em que o interesse por um certo serviço público acaba por afetar outros municípios ou uma região inteira? O que fazer nessas situações? Bem, para facilitar a resposta, é necessário citar como exemplo a questão da água e do lixo em alguns municípios. Para o primeiro exemplo: nem todo o município possui manancial próprio (águas superficiais ou subterrâneas) para o atendimento do serviço público de distribuição de água para a sua população; e para o segundo exemplo: municípios que possuem uma zona urbana tão grande que ocupa todo o seu território, não existindo, portanto, espaço para dispor seus resíduos sólidos. Nesses exemplos, o interesse local vai entrar em conflito com o interesse local de outros municípios, e a solução está primordialmente associada ao poder de negociação, principalmente se forem encontrados pontos de reflexos mútuos, por exemplo: uma capital possui sua atividade econômica com base na mão-de-obra não residente em seu território, ou seja, estes vão para as suas casas (no final do expediente de trabalho) localizadas em um dado município circunvizinho (município-dormitório). A negociação, nesse caso, pode levar em consideração a redução do nível de desemprego na cidade-dormitório ou as dificuldades para locomoção da população desse município para o que possui atrativo econômico. Enfim, esses são alguns exemplos, podendo existir em concreto muitos outros pontos que servirão de


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negociação entre municípios. Nesses casos, a abrangência do interesse local no município passa para o âmbito regional.

1.8 A população como variável para os serviços públicos municipais Nos últimos anos, o adensamento populacional em áreas urbanas proporcionou a ampliação das dificuldades em transformar os recursos financeiros disponíveis em infra-estrutura de serviços públicos que fosse suficiente para o atendimento de toda população. O poder de atração dos centros urbanos está quase sempre relacionado a um certo grau de desenvolvimento socioeconômico, que pode ser interpretado como novas opções para melhorar as condições de vida, criando expectativas e motivando o deslocamento para essas áreas. Essa nova demanda se une ao crescimento da própria população local, e, dessa forma, os serviços públicos tendem a estar mais pressionados. a) As necessidades e o ser humano

Alguém já parou para pensar no que motiva o ser humano a ter o comportamento que tem, isto é, eternamente insatisfeito? Basicamente, pode-se supor que a base dessa resposta também possa ser encontrada em outros animais de comportamentos similares. Parece plausível que tudo tenha origem nos termos percepção e necessidade. Segundo Okamoto11, é através dos filtros condicionantes (sensorial, fisiológico e cultural) que o ser humano capta os estímulos externos (temperatura, cheiros, gostos, imagens, equilíbrio e outros) para adequar seu organismo ao meio ambiente e, assim, neutralizar

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determinado incomodo físico, biológico ou psicológico. Esses estímulos externos fazem parte de um contexto natural que forma o meio ambiente. As captações desses estímulos são direcionadas ao cérebro, pois é nele que se processam as informações (internas do próprio organismo e as externas do meio ambiente). Se as informações internas acusarem um desconforto qualquer em função de um estimulo externo, busca-se automaticamente a retomada de equilíbrio ou bem-estar orgânico. Afinal, ninguém toma mais água do que a necessária para saciar a sede. É justamente na busca pelo bem-estar que reside a necessidade, ou seja, esse é o resultado de processamento mental que busca a retomada do bem-estar orgânico ou psicológico. Vale salientar que a necessidade ocorre também de modo involuntário, ou seja, mesmo que o indivíduo esteja dormindo ou em um hospital em estado de coma, ainda assim seu organismo precisa da retomada do equilíbrio. Portanto, o termo necessidade é definido por Ferreira12 como: “Aquilo que é inevitável ou fatal”. É possível afirmar que não existe um estado de satisfação plena? Muito pelo contrário, existe, sim, uma satisfação plena, mas temporária, indiferentemente do padrão de vida que o individuo tem. O que se conclui é que existe uma acomodação que é temporária e pode variar de indivíduo para indivíduo. Isso pode ter acontecido quando o ser humano era apenas um animal nômade, quando sua sobrevivência dependia basicamente da sua percepção em relação ao meio ambiente. Quando se esgotavam todos os recursos do local, o ser humano era estimulado a procurar outro lugar, e assim aconteceu por um bom período de tempo. Esse fato, associado a características sociais (sempre buscou a formação de grupos


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em toda a sua história evolutiva) e ao agregar conhecimento sobre o meio ambiente de convívio (clima, solo, vegetação, água e animais), auxiliou a descoberta de que, ao se fixar em determinados espaços, haveria um ganho coletivo associado à dominação desse meio. Já não era necessário que cada indivíduo tivesse um conhecimento amplo da natureza para garantir sua sobrevivência. Esses indivíduos começariam a se especializar em tarefas a ponto de influenciar os resultados de todo o grupo. Esse sucesso, já tão aparente, começou a atrair a atenção de outros indivíduos, que também acabavam por deixar a vida nômade que tinham para se juntar a esses grupos ou para formar seus próprios. Ao chegar nesse ponto, surgiu a necessidade de gerenciar interesses e conflitos; um marco comum, em que a ética e a moral fossem os guias comportamentais. Argumenta Giannetti13 que essa necessidade convergiu para a constituição de um político soberano. Mas, se o ordenamento moral é a condição de existência da comunidade ou grupo politicamente organizada, como explicar o seu surgimento? A resposta do autor é o medo. Em particular o medo da morte violenta. Ao mesmo tempo, movidos por suas paixões naturais, os homens jamais se satisfazem com o que é seu e buscam incessantemente aumentar suas posses, segurança e reputação. O autor acrescenta que não existe um bem supremo a ser buscado por todos, mas existe um mal supremo que todos evitam a qualquer preço (a morte). A nomeação de um político soberano está intimamente ligada à necessidade de sobrevivência. É o preço que se paga para fazer valerem direitos e obrigações entre os componentes do grupo. Evitando, assim, o lado bárbaro do ser humano e mantendo a ordem social dentro do grupo.

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Mas a questão não se encerra nesse ponto; ainda é preciso abordar o fato de que o homem é um ser naturalmente insaciável em suas necessidades. Então, deve-se analisar o seguinte exemplo: um cidadão e sua família moram em uma chácara bastante afastada do centro comercial (cidade) do município. O seu cotidiano sempre foi difícil, pois toda vez que precisavam vender ou comprar mercadorias, necessitavam também percorrer quilômetros a pé, gerando insatisfação contínua. Mas, aos poucos, pouparam o suficiente para comprar cavalo e carroça. A vida melhorou por um tempo, mas logo a insatisfação retornou, pois debaixo de sol ou chuva tinham de fazer diariamente o mesmo percurso. Foi nesse ponto que o prefeito municipal foi sensibilizado e resolveu colocar um ônibus para fazer a condução da população daquela região para o centro da cidade. Inicialmente, era uma viagem de ida pela manhã e de retorno à noite. Todos ficaram satisfeitos por um tempo, mas de novo logo veio a insatisfação, pois achavam que deveria haver outras viagens durante o dia. E, assim, o prefeito concordou e colocou o ônibus para fazer o mesmo percurso quatro vezes ao dia. A família ficou satisfeita por um tempo, mas por insatisfação já defendiam a tese de que os ônibus tinham de ter uns banquinhos para que as pessoas pudessem sentar. E assim a necessidade continuou... O mérito do aprendizado está relacionado à condição básica do ser humano, que é de contínua percepção do meio, satisfazendo necessidades que podem parecer supridas durante um tempo, mas na verdade é um breve estágio de estagnação. Essa mesma situação ocorre com os serviços públicos, ou seja, existe uma satisfação momentânea por parte da população, o qual pode perdurar por meses ou anos, mas com certeza


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existirá um momento em que as pressões populares retornarão ao gestor público. Este, na verdade, se encontra no meio de um jogo de interesses, num determinado momento indo para um lado e, na direção oposta, em outro. b) A formação de grupos de interesse

A estruturação dos serviços públicos, em âmbito municipal, é o resultado do jogo de interesses sociais de grupos dentro do próprio município. Para entender melhor a afirmação anterior, o leitor deve ter em mente que o município é composto por diversas pequenas comunidades (algumas urbanas e outras rurais, na maioria dos casos). A pressão sobre os seus representantes (pequenos líderes ou vereadores) é muito grande, em função da satisfação de necessidades que resultam na exigência da ação do Poder Público local, que, por sua vez, requer recursos financeiros, normalmente limitados. É nesse momento que tamanho é documento, pois é o grupo de interesse ou o tamanho da pressão que este possa vir a fazer que determina o direcionamento das políticas públicas. A sabedoria popular aponta para uma conclusão sobre a questão, observando o comportamento de um recém–nascido:, ele vai começar a fazer barulho (choro) quando algo lhe incomodar, seja frauda, fome, frio ou divertimento; o fato é que seu silêncio induz (em condições normais) a uma interpretação de satisfação. c) Os serviços públicos são para as cidades ou para os municípios?

Vale fazer uma pequena pausa para explicar que as pressões podem ocorrer dentro de um contexto urbano ou rural, cidade

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ou município. Mas qual a diferença entre cidades e municípios? Para Resende e Castor14, as cidades nada mais são do que grupos de pessoas que se aglomeram em um determinado espaço físico para se proteger, trocar entre si os produtos de suas habilidades próprias, cumprir em conjunto tarefas e trabalhos que não podem ser realizados sozinhos ou não querem, como pessoas que desejam viver em conjunto. Já os municípios são semelhantes às cidades, embora em um patamar mais complexo, por suportarem características rurais e urbanas, mas com a mesma dinâmica, ou seja, para viver em associação. O convívio entre os indivíduos exige dois tipos de aprendizado, que se traduzem em um ponto crucial: equilibrar desejos e interesses de cada membro individualmente com interesses e desejos dos outros e conciliar a ocupação humana do território com os limites da natureza, adaptando-se a ela, descobrindo e respeitando seus limites. No primeiro caso, é fácil entender o porquê. Se uma espécie de delimitação básica entre os direitos e responsabilidades de cada indivíduo não existir entre todos os membros de uma coletividade, a lei do mais forte prevalecerá de forma generalizada, e a vida em grupo estará fatalmente comprometida. Na verdade, esse é um processo que tem sido realizado pelo homem há séculos, sem que com isso tenha chegado a sua plenitude. Fato é que se fez necessária a criação de instrumentos para garantir esse aprendizado. E o Poder Público existe exatamente para mediar interesses e desejos individuais, assegurando que todo e qualquer membro de uma comunidade tenha garantido um grupo de direitos fundamentais, independentemente de sua posição na escala social e econômica. No segundo, quando um grupo se instala em determinado espaço físico (desde que o primeiro caso tenha


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sido assimilado com um certo grau de estabilidade jurídica e política), a questão dos recursos naturais passa a ser de suma importância para sua sobrevivência (como será visto em detalhes em capítulo futuro). Portanto, o gestor público vai sofrer pressões de grupos com interesses em comum dentro de uma nova perspectiva que limita suas ações em função da própria limitação natural do meio em que vive dado a sua dificuldade em se recuperar. E, nesse sentido, a estruturação dos serviços que beneficiem a população deve seguir os mesmos aprendizados defendidos por Rezende e Castor15, não interessando se são urbanos ou rurais, até porque são públicos e, no município, porque a cidade está inserida no território de um município. d) Quando o crescimento é inesperado

Pois bem, conforme já comentado, o município é composto por uma população rural e por outra urbana, com exceção de algumas metrópoles que são tão grandes que chegam a ocupar todo o território municipal (os municípios de Curitiba e São Paulo são exemplos dessa expansão). A população é uma variável de difícil controle em função de sua capacidade de mobilidade. O deslocamento desordenado dentro do próprio município está associado a uma possível falta de gestão pública quanto à utilização e ocupação do solo. Um bom Plano Diretor pode ser a solução de gestão para esse tipo de problema. Do ponto de vista do deslocamento de áreas rurais para as urbanas (o êxodo rural), o movimento mais expressivo foi verificado a partir da década de 1970, registrado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e se referia ao fenômeno do êxodo rural em direção aos centros urbanos, mudando a configuração do País. A Tabela 1

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demonstra o grau de concentração populacional ocorrida a partir do censo de 1970. Tabela 1 – Proporcionalidade populacional brasileira Censo

População residente Rural

Urbana

Total

1970

44,06%

55,94%

100,00%

1980

32,41%

67,59%

100,00%

1991

24,41%

75,59%

100,00%

2000

18,75%

81,25%

100,00%

Fonte: IBGE, população residente por sexo e situação 1970/2000.

Do ponto de vista de Singer16, esse deslocamento populacional rumo aos centros urbanos foi causado por dois fatores: · fatores de mudanças técnicas, que decorrem da introdução de novas formas e processos comuns ao modo de produção capitalista que causou a desapropriação de pequenos camponeses, a expulsão de agregados, parceiros e outros agricultores não proprietários, fazendo reduzir o nível de emprego; · fatores de limitação, manifestada pela existência de grandes propriedades que inibem outras demandas por áreas cultiváveis. Do ponto de vista de Puppi17, o êxodo rural é conseqüência de uma redução drástica do padrão de vida rural e do constante descaso governamental com relação às dificuldades enfrentadas pelo pequeno agricultor nas década de 1960 e 1970. Foram eventos comuns em muitos estados durante o mesmo período; a situação brasileira é uma média dos eventos apresentados. Entretanto, é preciso salientar que podem ter ocorrido outros


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eventos que afetaram o grau de urbanização, particularmente no nível estadual, tornando-o mais ou menos representativo conforme o caso. Em verdade, os dois autores estão corretos em suas análises, aliás, uma é conseqüência da outra, pois a introdução de tecnologias em áreas rural (maquinários, fertilizantes e defensivos) fez aumentar a produtividade com redução da mão-de-obra. Por outro lado, a preferência por culturas baseadas em produção em escala (soja, cana-de-açúcar) também fez surgirem os grandes latifúndios e, por conseqüência, a eliminação de várias pequenas propriedades. Uma vez sem o trabalho no campo, muitas famílias tiveram de buscar alternativas e, assim, os centros urbanos foram a única saída possível. Já para Puppi18, um crescimento populacional inesperado e expressivo pode ser traduzido num incremento prejudicial em relação às necessidades da comunidade. O autor enfatiza que são novos os problemas funcionais, sociais e econômicos que se juntam a outros preexistentes, fazendo com que soluções sejam de difícil viabilização em função de elevados custos estruturais. É um efeito em cascata dentro de um ciclo vicioso, no qual as dificuldades sociais sobrecarregam a funcionalidade operacional das infra-estruturas que desembocam em prejuízos econômicos, pois inibem investimentos privados, fazendo, com isso, se reduzir a oferta de empregos, diminuindo a renda e incentivando toda uma economia informal. e) Quando o crescimento é almejado

O crescimento e a redução demográfica são situações antagônicas, que podem ocorrer no mesmo espaço em períodos diferentes. Tanto o primeiro quanto o segundo causam problemas de gerenciamento de recursos para o atendimento

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populacional (segurança, educação, saúde, moradia, saneamento, transporte, entre outros). No primeiro caso, surgem problemas para expandir os serviços públicos para toda a população. As áreas centrais das cidades são contempladas por diversas redes de serviços, sendo um verdadeiro recheio de oportunidades de compras e de trabalho para todos os gostos, pelo menos aparentemente. Os meios de comunicação e até mesmo o Poder Público local divulgam uma imagem de que a vida é menos difícil nesses locais em função das inúmeras opções de serviços que estão à disposição da população. Os meios de comunicação, por sua vez, criam slogans como: cidade verde, cidade planejada, cidade sorriso, cidade canção, cidade educação, cidade desenvolvida, ou seja, são inúmeros os termos que podem ser adotados relacionando a cidade com uma realidade que, se existe, é para bem poucos. Na verdade, esse marketing é direcionado a incentivar o gasto dos visitantes e é quase invisível, podendo significar oportunidades de trabalho no setor de serviços. De uma forma ou de outra, acabam por estimular o crescimento populacional. Acontece que áreas de forte poder atrativo possuem um custo muito além daquele disponível por muitas famílias vindas de outras localidades. Ao chegar, percebem que os custos diminuem quando se afastam do centro da cidade, ou seja, nas periferias os custos de moradia são menores, mas os problemas estruturais são maiores, pois, quando chegam, encontram essas áreas em estágio de povoamento avançado e sofrendo com a falta de inúmeros serviços públicos. Por fim, não tendo para onde ir, se alojam em áreas públicas (invasão), beira de rios, cortiços ou favelas. Em todos os casos são submoradias em condições


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sub-humanas, expostas a riscos (segurança, saúde ou ambientais, por exemplo) de todo tipo. Do ponto de vista político, incentivar os gastos dos visitantes em seu município pode significar um aumento da arrecadação local de impostos, em função do estímulo a todo o setor econômico da região, ou seja, mais recursos financeiros na economia local propulsiona todos os demais setores produtivos. Em relação àqueles que vêm para se fixar em definitivo, o pensamento político fica aguçado quanto ao Fundo de Participação dos Municípios, que leva em consideração a população residente. A Lei complementar nº 91 de 22 de dezembro de 1997, em seu art. 1º, determina que: ...fica atribuído aos Municípios, exceto os de Capital, coeficiente individual no Fundo de Participação dos Municípios – FPM, segundo seu número de habitantes, conforme estabelecido no § 2º do art. 91º da Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981. § 1º – Para os efeitos deste artigo, consideram-se os Municípios regularmente instalados, fazendo-se a revisão de suas quotas anualmente, com base nos dados oficiais de população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE... .

A lógica é simples: quanto maior o número de habitantes, maiores serão os recursos transferidos ao município através dessa metodologia. Notadamente, os políticos não conseguem perceber que os pontos negativos superam os positivos, pois a possível diferença de arrecadação não consegue ser suficiente para amparar os serviços públicos nem os moradores antigos, quiçá os novos moradores. Os recursos transferidos não levam em consideração o quanto seria

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considerado suficiente (por habitante) para estruturar (construir ou disponibilizar) no município os serviços públicos necessários para equilibrar a demanda com a oferta. Por isso, é nesse ponto que se fazem os reflexos negativos. Quais são os serviços públicos que deveriam ser disponibilizados para toda a população? E a que custo, sabendo que estes variam de município para município? Não existe um custo-padrão para os serviços públicos e mesmo que houvesse, o Fundo de Participação dos Municípios não seria suficiente para cobri-los. Seria necessário um maior controle da parte do Poder Público local e em âmbito nacional de forma coordenada para fornecer dados específicos. f) O êxodo populacional

O esvaziamento populacional faz com que as infraestruturas já existentes enfrentem problemas de subutilização. Até porque algumas infra-estruturas são construídas com base na maior utilização, beneficiando o maior contingente populacional possível. Para o que se quer chamar a atenção, neste momento, é o fato de que algumas infra-estruturas não possuem a mesma mobilidade que a população (energia elétrica e saneamento básico são exemplos). É um grande dilema para o gestor público a decisão de criar políticas públicas que disponibilizem a infra-estrutura necessária para a expansão dos serviços públicos e o risco apresentado pelo município de perder anualmente um contingente populacional, que por sua vez, seria o motivo de uma política pública de infra-estrutura expansionista. Ainda dentro desse segundo caso, existem municípios com características bem particulares. São aqueles que possuem um poder atrativo


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de temporada (municípios litorâneos ou com atrativos turísticos sazonais). Ninguém imagina que deva levar sua infra-estrutura (proporcional) de serviços públicos junto das bagagens de viagem. Pois bem, nesses municípios, o princípio do planejamento estrutural pela maior população também é utilizado. Imagine que uma família chega para passar as férias em um balneário qualquer justamente no período de festas de fim de ano. O que aconteceria, se, lá pelas 19 horas, quando a família voltasse da praia, não encontrasse água para tomar banho ou para a descarga do vaso sanitário? É por isso que algumas infra-estruturas de serviços públicos são planejadas para o atendimento em períodos de pico. Até esse ponto estaria tudo bem se esse contingente, depois de um certo tempo, resolvesse voltar para seus municípios de origem. O que fazer agora com toda aquela infra-estrutura de serviços públicos (energia elétrica ou saneamento básico) que já foram implantados e que serão subutilizados na maior parte do ano? Aparentemente, o cidadão comum não demonstra qualquer preocupação em relação às reflexões apresentadas, se limita apenas a colocar a responsabilidade única e exclusiva no Poder Executivo local (Prefeitura Municipal). g) As cidades sustentáveis

Parte-se do pressuposto de que exercendo o poder constitucional de ir e vir, este encontrará a sua disposição todo e qualquer tipo de infra-estrutura de serviços públicos que proporcionem a sua comodidade. Em resumo, a cidade deve ser administrativamente equilibrada, a ponto de proporcionar um desenvolvimento sustentável. E o entendimento desse termo que deve ser seguido pelos cidadãos residentes de

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áreas urbanas. Para melhor detalhar o que se pretende com o termo, Bezerra e Ribeiro19 ensinam que desenvolvimento sustentável tem a capacidade de conciliar método de proteção ambiental, eqüidade social e eficiência econômica, promovendo a inclusão econômica e social, através de um conjunto de políticas públicas capazes de universalizar o acesso da população à infra-estrutura econômica e social, satisfazendo às necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir as suas próprias necessidades. Encontrar esse equilíbrio é de suma importância para a própria sobrevivência humana, não somente do ponto de vista ambiental, mas também pensando e agindo para que a inclusão social possibilite a plena utilização social das infra-estruturas urbanas (econômicas e sociais) sem privilegiar este ou aquele indivíduo ou grupos. Se de um lado essa questão pode significar a expansão da infra-estrutura de serviços urbanos para que todos tenham acesso, de outro, faz-se necessário que a própria população tenha educação e consciência do uso desses serviços e da sua importância para a sustentabilidade urbana. h) Crescimento populacional planejado

O ato de planejar significa olhar para o futuro dentro de certos limites que possam ser controlados, e, em se tratando de empreendimentos que utilizam como base a técnica para atingir metas comunitárias, a projeção temporal apenas terá alguma serventia se puder fornecer uma direção futura, possível e controlável. Assim, para um melhor entendimento, faz-se necessário analisar alguns métodos mais utilizados para a projeção populacional de um município (esses métodos são


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baseados em ensinamentos de Puppi20, com exceção do último, que foi desenvolvido pelo IBGE): · Método do Incremento Médio Aritmético: parte do princípio, de que o crescimento populacional se efetua através de uma taxa constante, referente à população na data inicial do período de previsão e sem acúmulo periódico, evoluindo em progressão aritmética. · Método do Incremento Geométrico: apesar de ser necessária a utilização de uma taxa de crescimento constante, a diferença deste método para o anterior está justamente em considerar o tempo como um exponencial para o incremento anual sobre a taxa. Este método oferece resultados com uma boa margem de acerto caso não surjam acontecimentos que perturbem a dinâmica do crescimento da cidade. · Método do Diagrama Retangular: utiliza a construção de um gráfico no sistema cartesiano. No eixo das abscissas ficam os anos correspondentes aos recenseamentos, respeitando os intervalos referentes aos períodos decorridos. No eixo das ordenadas, registram-se as quantidades populacionais, respectivos a cada ano do eixo das ordenadas. Imaginando um sistema mínimo formado de três informações recenseadas, ao serem marcados três pontos no gráfico, surge um segmento curvo, sugerindo a posição provável do quarto ponto. · Método Comparativo: como o próprio nome indica, esse método busca uma possível similaridade histórica, fisiográfica, social e econômica com outras cidades maiores e mais desenvolvidas.

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· Método Logístico: supõe que o crescimento da população se processa de forma contínua, até alcançar um estado de estabilização ou saturação, após passar de uma fase de incremento acelerado para outra de incremento retardado. · Método das Componentes: utilizando informações sobre as tendências da mortalidade, fecundidade e migração, o IBGE desenvolve pesquisas mais detalhadas sobre a questão da projeção populacional brasileira, utilizando variáveis como mortalidade, fecundidade e migração. i) Quebrando barreiras sociais

Infelizmente, o sistema de relações humanas traz consigo um dos piores defeitos para a convivência em grupo: a exclusão social. Quase de uma maneira natural o sistema comunitário se organiza de forma a privilegiar somente parte dos indivíduos que compõem esta comunidade. Essa naturalidade é absurdamente transparente como se uma ação mais abrangente fosse desnecessária. São redes sociais que constroem barreiras para difundir uma igualdade sexual, física, econômica, etária ou racial, que não se justifica, pois todos contribuem (direta ou indiretamente) para a construção da sociedade e do sistema ético e moral que nela vigora. A administração pública local deve ter a sensibilidade para identificar essas barreiras e utilizar todas as suas ferramentas para neutralizá-la, corrigindo, assim, o máximo possível de desequilíbrios existentes nas relações sociais dentro do seu território.


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1.9 A descentralização administrativa dos serviços A descentralização administrativa vem acontecendo no Brasil desde o final da década de 1960 e, segundo Cunha21, desde então o Estado vem assumindo um novo perfil com o propósito de concentrar-se nas atividades de cunho eminentemente exclusivo, deixando as demais funções para entes descentralizados ou até mesmo particulares. O marco da mudança referida por Cunha22 foi o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, que teve como objetivo adequar a gama de atribuições do Estado e a forma da prestação dos serviços públicos. De forma geral, os entes descentralizados estão no campo da administração indireta, tendo personalidade jurídica própria, ou seja, distinta do ente da administração direta que os criou (União, estados membros, Distrito Federal e municípios). Di Pietro23 argumenta que quando o serviço é desempenhado pelo próprio poder público, por meio de suas empresas, o dinheiro é totalmente público. O Estado assume, na mesma proporção, todos os riscos do empreendimento, sendo que a empresa não é movida pelo objetivo de lucro; por outro lado, os prejuízos são assumidos pelos cofres públicos, ou seja, o mau funcionamento da empresa penaliza a própria coletividade. a) A iniciativa privada explorando os serviços públicos

Segundo Di Pietro24, à proporção que o Estado foi assumindo outros encargos nos campos social e econômico, sentiu-se a necessidade de encontrar novas formas de gestão do serviço público e da atividade privada exercida

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pela administração. Assim, foi criada a lei nº 8.987/95, que regula o regime de concessão e permissão dos serviços públicos.

O destaque é a concessão para empresas privadas explorarem um dado serviço público, em seu próprio nome e por sua conta e risco, mas mediante fiscalização e controle da Administração Pública, inclusive sob o aspecto da remuneração cobrada ao usuário, a tarifa, que é fixada pelo poder concedente, como estipula a própria lei. Um certo contrasenso fica evidenciado na relação de concessão para empresas privadas: o que atraiu o poder público foi a possibilidade de uma única empresa voltada para a execução de serviço público de natureza comercial e industrial acumular grande volume de recursos financeiros que o Estado, sozinho, não conseguiria levantar e a possibilidade de atuar sob o mesmo regime das empresas privadas. É nesse momento que se instala o contra-senso, pois existe um claro conflito de interesses entre o Estado e o particular. O primeiro visa, em regra, fixar preços mais baixos que sejam acessíveis para a população; o segundo objetiva o lucro e, por essa razão, quer os preços mais elevados possíveis. Ora, seria uma ingenuidade completa imaginar que a iniciativa privada não fosse buscar lucros. Esse fato pode ser traduzido em recursos que não serão reinvestidos na prestação de serviços ou custos finais referentes as tarifas serão maiores para cobrir o lucro esperado. Não existe capital privado que deixe de almejar vantagens ou acumulação financeira que, normalmente, não são entidades sem fins lucrativos. Essa análise responde à questão que havia ficado pendente no tópico anterior, pois, na tentativa de resolver um problema de captação de recursos financeiros, o Estado pode ter cometido um de seus maiores enganos.


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Esperava-se que a iniciativa privada trouxesse as tecnologias recentes de gerenciamento empresarial para a administração dos serviços públicos e que isso fosse refletir de modo positivo nas tarifas dos serviços públicos oferecidos. O esperado não aconteceu, e as empresas privadas concessionárias continuam com problemas para financiar a expansão da infraestrutura dos serviços públicos que atualmente exploram, da mesma forma que não foi reduzida a ineficiência operacional e administrativa e, por fim, o esperado reflexo positivo nas tarifas se transformou em um sonho muito distante de uma noite outrora bem-dormida. b) Tipos de descentralização dos serviços públicos

O processo descentralizador considerado inicialmente, segundo Figueiredo25, como mecanismo suficiente para resolver todos os problemas intergovernamentais, passa, sobretudo, a partir da reforma administrativa implementada no final da década de 1990, a assumir uma nova postura, sendo considerado, assim, um mecanismo institucional, envolvendo, além das clássicas modalidades de descentralização, novos arranjos públicos. · Terceirização: entende-se como a contratação de empresas especializadas (terceiros) para a realização de atividade-meio de determinada organização. Vale salientar que essa forma somente será permitida pela legislação vigente, quando o plano de cargos e carreiras (União, Estados e Municípios) for omisso no tocante ao cargo que se pretenda terceirizar. · Concessão de serviço público: constitui uma relação jurídica complexa por meio da qual o Estado, mediante

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autorização legal e realização de procedimento licitatório, delega ao particular a execução de serviço público, a ser prestado em conformidade às condições previamente estabelecidas, sendo remunerado por tarifas cobradas dos usuários do referido serviço. · Permissão de serviços públicos: a permissão pode ser definida como um ato administrativo unilateral, por meio do qual o Poder delega a execução de um serviço ao particular que demonstrar capacidade para seu desempenho. A permissão é entendida como um ato precário e discricionário, podendo, ainda, ser gratuita ou onerosa. · Autorização: modalidade de delegação de serviços públicos que se caracteriza como ato administrativo unilateral, precário e discricionário, por meio do qual a Administração Pública, visando o atendimento de interesse coletivos emergentes ou instáveis, delega a execução de uma atividade ao particular, de forma exclusiva e intransferível ficando responsável pelo controle e qualidade dos serviços autorizados. c) As responsabilidades da Administração Pública Indireta

Segundo Figueiredo26, a Constituição Federal, através do parágrafo 6º do art. 37, estipulou, para as empresas privadas prestadoras de serviço público, a responsabilidade objetiva diante de terceiros; mas, para com o Estado, essas empresas privadas respondem subjetivamente. Compõem o quadro das pessoas privadas com responsabilidade objetiva, as empresas públicas e as sociedades de economia mista (Administração Pública Indireta), além das fundações privadas e das entidades


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de cooperação governamental (ou serviços sociais autônomos) e, ainda, as concessionárias, as permissionárias e as pessoas delegatárias, todas no exercício dos serviços públicos. § 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Vale esclarecer que, segundo informações do Senado Federal, o art. 5º inciso II e III do Decreto-Lei nº200 de 25/02/67 (modificado pelo Decreto-Lei nº900 de 29/09/69), traz as seguintes definições: II. Empresa pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração da atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em Direito. III. Sociedade de Economia Mista – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração Indireta.

Sendo pessoas jurídicas de direito privado, as empresas públicas têm regime, funcionamento e atividades regidas pelas normas de Direito Comercial, respondendo de forma objetiva no exercício de serviços públicos. Já as sociedades de economia mista são também pessoas jurídicas de direito privado que, por sua vez, necessitam de lei autorizativa para sua criação e se sujeitam ao controle do Poder P úblico.

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Serão sempre sociedades anônimas de capital aberto, admitindo o capital privado, porém é o Estado que detém o controle acionário. A palavra mista refere-se à constituição de seu patrimônio (público e privado). As fundações públicas de direito privado têm regime jurídico no Direito Privado e são instituídas com o objetivo de assistência social, médica e hospitalar, educação e ensinos ou pesquisa e atividade cultural, todas caracterizadas como serviços públicos e, portanto, geradores de responsabilidade objetiva perante terceiros. Já as entidades de cooperação governamental (ou serviços sociais autônomos) são regidas também pelo Direito Privado e dependentes de lei para criação, tendo como objetivo as atividades sociais que representam a prestação de um serviço de utilidade pública, beneficiando grupos sociais ou profissionais. Portanto, é indubitável sua submissão à responsabilidade objetiva regulada pelo embasamento jurídico da Constituição Federal de 1988, anteriormente citado. Agora que já é possível entender o que é uma concessão de serviços públicos, pode-se afirmar que a Administração e a Concessionária se vinculam reciprocamente, fixando os respectivos direitos e outras disposições relativas às finalidades do serviço. A concessionária de serviços públicos possui a responsabilidade objetiva por danos a terceiros. Em função do dispositivo anteriormente citado da Constituição Federal de 1988, é possível reconhecer também que o Poder Público concedente responderá objetivamente pelos danos causados pelas empresas concessionárias, em razão de presumida falha da Administração na escolha da concessionária ou na fiscalização de suas atividades, desde que a concessão tenha por objetivo a


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prestação de serviço público e desde que fique demonstrada que a falha na escolha ou na fiscalização da concessionária seja a causa do evento danoso. A permissão de serviço público é outra modalidade de prestação indireta de serviço público através de pessoas de direito privado, chamadas permissionárias. A permissão guarda estreita semelhança com o instituto da concessão, aplicam-se inteiramente aqui os princípios da responsabilidade objetiva, relativamente ao concessionário de serviço público. Por fim, o instituto da autorização para execução de serviços ou realização de eventos está sujeito à regulamentação e controle pelo Poder Público. Como exemplo pode-se citar a autorização para o transporte de passageiros em peruas ou vans além de outros, tais como o serviço de táxi.

1.10 A autonomia do município a) A Lei Orgânica Municipal

Segundo Castro27, essa é uma lei em sentido formal e material. É formal porque percorreu todo um rito formal para sua promulgação, não levando em conta seu conteúdo. É material porque possui cunho geral, abstrato e obrigatório. Segundo o autor, a Lei Orgânica Municipal tem como função ordenar, regular e direcionar o cotidiano coletivo em seu território de influência. Para a Câmara Municipal de Muniz Freire (ES)28, a Lei Orgânica é uma espécie de Constituição Municipal, na qual estão inseridos direitos e deveres dos cidadãos, do Poder

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Executivo e do Poder Legislativo, no âmbito do município. A Lei Orgânica não pode contrariar as constituições Federal e Estadual nem as leis federais e municipais. Cada município tem autonomia para criar a sua própria Lei Orgânica. O prefeito é quem se encarrega de fazer essa lei ser cumprida, sempre observado e fiscalizado pela Câmara de Vereadores. Para a Câmara de Vereadores de Guarulhos (SP)29, a Lei Orgânica do Município é o conjunto de normas elaboradas para dar diretrizes e sustentação ao pleno funcionamentos dos poderes governamentais, especialmente os que abrangem as cidades, incluindo o Poder Legislativo (Câmaras). Portanto, a Lei Orgânica Municipal é geral, podendo haver diferenças/conflitos entre as esferas governamentais sem que se configure um ato inconstitucional por parte da União ou dos estados. E assim deve ser, pois retrata (de forma geral) características e necessidades locais, sendo autônomo em seu território e respeitando a autonomia de outros municípios. b) Níveis de articulação

O gestor público, em seu cotidiano, gerencia os recursos financeiros no sentido de melhoria, manutenção ou ampliação da infra-estrutura necessária para a prestação dos serviços públicos de impactos locais. Por mais que esta seja uma prerrogativa constitucional atribuída aos municípios, é vista freqüentemente diante de diferentes atores para articulação. Existem momentos em que se deve discutir assuntos comuns entre atores diversos representantes de seus municípios (nível regional), em outros momentos, deve-se discutir assuntos comuns entre atores diversos representantes do seu próprio município (nível local). Tanto no primeiro como no segundo


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momento existem impactos locais na administração dos serviços públicos municipais. Pode-se afirma, então, que existe uma articulação em nível regional que trata de assuntos relacionados a serviços públicos cujos impactos locais acontecem de forma dependente. A gestão municipal de um serviço pode causar impactos em outro município, por exemplo: captação de água e posterior tratamento, disposição final de resíduos sólidos ou, ainda, para serviços de saúde. Inúmeras vezes um determinado município presta serviço dentro de seu território para cidadãos de municípios vizinhos que, por um motivo ou por outro, naquele momento, não se encontram em condições de satisfazer às necessidades específicas desses cidadãos. Portanto, a articulação regional pode fornecer benefícios tanto para as administrações locais como para os seus cidadãos, pois pensar em grupo sobre um problema em comum traz possibilidades de soluções mais racionais. O outro nível de articulação se realiza em âmbito local, nos quais os atores se organizam/articulam em prol de necessidades comuns referente a uma região dentro do município. Nesse caso, a ação direta do gestor é mais pontual. A articulação entre esses atores forma uma determinada força política que pressiona o gestor público a satisfazer necessidades de serviços públicos no âmbito da comunidade. Enfim, são momento diferentes de gestão sobre os serviços públicos. Mas sempre com atores distintos, ou seja, ora se articula com atores de outros municípios, ora se articula com atores locais.

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c) Administração pública participativa

Com o passar do tempo foi crescente a tomada de consciência por parte da população de que seu papel na sociedade é bem maior do que aquele pretendido enquanto contribuinte. Essa mudança parte do princípio de que a população é detentora de obrigações e também de direitos. Sobre isso, Vieira e Bredariol30 afirmam que o direito de ter direito está associado à noção de cidadania, esta por sua vez, tem assumido várias formas em função dos diferentes contextos culturais. E mais do que diferenças culturais, nessa questão, quando analisada dentro de um período de tempo, tem-se clara a noção de um processo evolutivo, no qual a população vem conquistando cada vez mais direitos dentro do arcabouço legal que rege a sociedade. É uma cidadania centrada na busca de um novo paradigma que possa complementar as limitações do Estado tecnocrático (cujas decisões são orientadas somente por critérios técnicos, dispensando a participação do usuário) e do liberal. Para tanto, é importante o entendimento dos conceitos de governabilidade e governance, que são componentes abstratos da administração pública em todas as esferas governamentais. Conforme essa abordagem, a questão da governabilidade diz respeito às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como: regime político, forma de governo, relações entre os poderes, sistemas partidários etc. No caso da governance, diz respeito à capacidade de ação estatal na estruturação de políticas públicas, em outras palavras, refere-se ao conjunto de instrumentos necessários a essa estruturação, sendo um facilitador no trato da dimensão participativa e plural da sociedade. Essa perspectiva é possível, sem que, com isso, o Estado perca o controle


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e a supervisão. Mas, por outro lado, um Estado melhorado, mais flexível, com capacidade e competência para descentralizar funções, transferir responsabilidades e permitindo uma expansão na participação dos diversos atores componentes da sociedade. Essas mudanças são decorrentes de uma insatisfação com as administrações públicas ditas tradicionais ou clássicas, pois o cidadão não se reconhece mais nas instituições por elas criadas, ou seja, o cidadão tem manifestado um sentimento de estar à parte das instituições que demonstram não ter o suficiente interesse público para atendê-lo. A perda da legitimidade do Estado somente será revertida quando houver um profundo melhoramento dos instrumentos necessários à governabilidade do Estado, e o ponto de partida é o conceito de governance. As decisões tomadas de modo unilateral, ou seja, em serviços públicos nos quais a tecnocracia tem a prevalência da última palavra, em um futuro não tão distante, deverá optar por um esclarecimento amplo envolvendo alternativas, benefícios e custos da implantação ou, ainda, os problemas que podem ocorrer pela não-existência da infra-estrutura necessária. Em síntese, não está longe o dia em que o Estado sentirá a necessidade de tratar o usuário/ cidadão como um parceiro na gestão dos recursos naturais. É na elaboração das políticas públicas que se deve fazer presente a força popular no sentido de defender os interesses da sua comunidade (social, econômico e ambiental). Em seus estudos, Boneti31 afirma ainda que, atualmente, a globalização da economia fez com que os limites nacionais fossem reorganizados em função de uma nova dinâmica nas relações sociais e econômicas, sempre referente a um contexto. É sempre nele que nascem as ações de políticas públicas que

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se traduzem numa intervenção pública em dada realidade social ou econômica. Essa realidade se modifica como resultado do jogo de forças que se estabelece entre os atores sociais (grupos econômicos, políticos e demais organizações da sociedade civil). Não se deve confundir “o resultado do jogo de forças” com a criação de um grupo para usar de violência como ferramenta de pressão social. É importante, sim, a construção de uma mentalidade democrática em cada indivíduo componente da comunidade, na qual as pressões são realizadas dentro de uma ordem pública, cujas ferramentas são as idéias e argumentos junto aos representantes do Legislativo, podendo sempre usar a arma do voto como meio de punição para aqueles que, por um motivo ou outro, se desviaram das promessas de campanha. E, realmente, é essa mobilização popular que pode, democraticamente, se transformar em força/poder que dará um novo rumo aos investimentos em nível social e econômico dentro da sociedade. Esse poderá ser o começo da mudança social no País, ou seja, uma mudança de mentalidade. d) A transparência na gestão dos serviços públicos

A base para a transparência é a disponibilidade de informações relativas à gestão dos serviços públicos. Nesse sentido, segundo Frey et al.32, um dos principais fundamentos da transparência dos atos governamentais é a garantia de acesso dos cidadãos às informações coletadas, produzidas e armazenadas pelas diversas agências estatais. Na relação com o poder público, os acessos livres e transparentes protegem o cidadão de intromissões indevidas e de atos arbitrários por parte dos governos; por outro lado, é precondição para a


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participação do cidadão na gestão da coisa pública e, portanto, para uma democracia mais efetiva. No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, é permitido que o cidadão obtenha informações de cunho pessoal que façam parte de um banco de dados, em qualquer nível da Administração Pública. No entanto, o termo “cunho pessoal” é passível de outro nível de interpretação sobre o qual os pensadores jurídicos ainda não amadureceram uma opinião que possa servir de direcionamento para o processo de transparência na Administração Pública. Mais precisamente, o argumento se refere aos serviços públicos administrados por concessionárias estaduais que arrecadam recursos financeiros e os administram sem dar qualquer satisfação sobre sua destinação ou, ainda, fazem empréstimos e disponibilizam as informações apenas para as empresas subcontratadas e somente por ser obrigação legal (licitações). O contra-argumento é que essas informações saem do âmbito do termo “cunho pessoal”. Mas o que é mais pessoal do que saber onde está sendo aplicado os recursos com os quais o cidadão colabora para sua arrecadação ou disponibilização? Esse contra-argumento somente se faz plausível quando o cidadão procura saber o salário de um determinado funcionário, por exemplo. Então, o sigilo dessa informação é imprescindível, caso contrário, não se justifica, ou seja, quando o sigilo é exigido para atos gerais da Administração Pública (gestão) em relação aos serviços prestados é, no mínimo, ridículo. e) A coesão social

Segundo Eduardo Giannetti33, a ética aparece como um fator relevante para o entendimento da realidade como ela é,

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pois cumpre um papel importante no funcionamento normal da sociedade. Mas o autor ressalta, ainda, que, por mais que se valorize uma tendência ao conhecimento da ética, não se pode esquecer de que se trata de um movimento que apenas engatinha e que o faz tentativamente, sobre um território incerto e de difícil rastreamento. A ordem social, tão procurada, é produto da interação dos indivíduos que a constituem. A existência de conflitos no plano de desejos e interesses individuais é um fato dos relacionamentos humanos. O problema é como impedir que esses conflitos fujam ao controle público e ganhem motivações (nem sempre justificadas) para um confronto aberto, violento e terminal. Segundo o autor, a questão primordial para o entendimento dos conflitos repousa em cada situação particular, ou seja, faz-se necessário compreender maior ou menor grau de adesão dos indivíduos às normas de conduta que sustentam a vida comunitária. Em síntese, o autor afirma que “a adesão a normas sociais parece ser motivada por uma combinação de submissão, identificação e internalização”. f) Município – a necessidade do planejamento

Segundo Resende e Castor34, no Brasil, os municípios são a última divisão física territorial da organização federativa, e, em conseqüência, os poderes municipais têm de se preocupar com a igualdade de tratamento entre as áreas rurais e urbanas sob sua jurisdição, promovendo a economia municipal com equidade social. Para tanto, o planejamento municipal se justificaria desde que: a) busque alternativas para as várias necessidades para a vida humana em comunidade, com base em fatores técnicos


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para o uso dos recursos naturais e respeito aos limites tecnicamente recomendáveis de um lado e com o processo político de outro; b) aborde tanto as questões econômicas como as sociais, culturais e territoriais na área urbana e na área rural; c) contemple as ações e políticas cooperativas com os demais níveis federativos, em função de que a solução dos problemas municipais não se limita às competências típicas e exclusivas do município (União e Estado); d) deve-se ter um caráter duplo (técnico e político). Os planos não podem abstrair seu papel racionalizador das condutas humanas, mas igualmente devem atentar para o caráter negociador que deve ser levado em conta na ordenação das coletividades; e) leve em conta os fatores de economia e efetividade na utilização dos meios, mas preocupando-se primordialmente com a qualidade substantiva dos fins almejados; e, f) prescinda da participação ativa da comunidade em sua elaboração, acompanhamento e permanente avaliação, uma vez que a população não é apenas o objeto de suas preocupações, mas igualmente o sujeito político da determinação de prioridades e preferências. g) Consórcio ou convênio?

Depende do serviço público e dos atores que pretendem se unir para a solução do problema comum. O pensamento é único, por isso é preciso ter em mente que é primordial a articulação entre os atores regionais. Segundo Meirelles35, a ampliação das funções estatais, a complexidade e o custo das obras públicas vêm abalando, dia a dia, os fundamentos da administração clássica, exigindo novas formas e meios de prestação de serviços públicos municipais. Daí o surgimento dos convênios e consórcios administrativos como solução para tais situações.

60


·

Convênios administrativos: são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie ou entre organizações particulares para a realização de objetivos de interesse comum dos participantes. O convênio, por assim dizer, é um acordo, não um contrato. Segundo Meirelles36, no contrato, as partes têm interesses diversos e opostos; diferentemente do convênio, no qual os participantes têm interesses comuns e coincidentes. No convênio, existe uma certa liberdade de entrada ou de saída de participantes, portanto, por conseqüência, não se admite cláusulas que obriguem a permanência ou retirada de participantes. Segundo a opinião do autor, é de boa prática que se faça (o convênio) com autorização legislativa local, prevendo (sempre que possível) os recursos financeiros para atendimento das obrigações assumidas no âmbito do grupo de cooperadores. Em resumo, segundo o autor, o convênio é um simples pacto de cooperação, mesmo que, em função de sua existência, resulte-se em uma pessoa jurídica diversa daquelas que a constituíram e que, através desta última, direitos e obrigações sejam partilhados.

·

Consórcios administrativos: segundo Meirelles37, “são acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para realização de objetivos de interesse comum dos participantes”. Segundo o autor, o que o distingue do convênio é que este é celebrado entre pessoas jurídicas de espécies diferentes e aquele ocorre entre entidades da mesma espécie. O autor acrescenta que a modalidade consórcio normalmente é a escolhida entre municípios para:


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a realização de obras, serviços e atividades de competência local, mas de interesse comum de toda uma região. Com essa cooperação associativa as municipalidades reúnem recursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só Prefeitura não teria como executar o empreendimento desejado e de utilidade para todos da regional que compreende o consórcio.

Vale destacar que os consórcios dependem de autorização legislativa para serem celebrados e, como não são pessoas jurídicas, não têm capacidade para exercer direitos e assumir obrigações em nome próprio pelo que é de toda conveniência à organização de uma entidade civil ou comercial, paralela, que administre seus interesses e realize os seus objetivos como desejado pelos consorciados. h) Aspectos gerais para o financiamento

Segundo Holanda38, “o estudo do financiamento analisa as formas de captação das poupanças básicas necessárias à realização das inversões previstas”. O autor afirma que a obtenção desses financiamentos sofre influência de variáveis como a forma de organização da empresa (empresa familiar ou cultura administrativa), o seu tamanho e sua tecnologia (métodos de administração e organograma hierárquico e nível de automatização ou informatização) e avaliação sobre impactos sociais e rentabilidade do projeto. No entanto, pode-se destacar ainda: Garantias: as garantias usualmente oferecidas para liberação de financiamento são: ·

recebíveis, cuja análise é realizada em função do fluxo de caixa, ou seja, são as receitas futuras que garantem os financiamentos concedidos;

62


·

cláusula de reversão, que é a parte do contrato firmado entre as partes e que garante o reembolso dos recursos investidos até a data do momento de rescisão antecipada do contrato;

·

um outro tipo de garantia é a que tem por preocupação a efetiva construção das obras, ou seja, são os chamados contratos de arrendamentos tipo BOT (Built, Operate and Transfer), os recursos que são liberados não entram no caixa da empresa que vai administrar o projeto, estes são pagos diretamente ao empreiteiro após a comprovação de execução da obra contratada.

Algumas fontes de financiamento: ·

Caixa Econômica Federal (CEF): é uma instituição que atua no setor de infra-estrutura desde os anos 1970, com utilização de recursos provindos de três fontes: recursos próprios, do FGTS (a partir da extinção do BNH) e do Orçamento Geral da União. Atualmente, os recursos mais importantes são aqueles arrecadados pelo FGTS, sendo que sua utilização é normalizada pelo Conselho Curador do fundo, ou seja, a CEF é apenas agente financeiro. O Conselho Curador foi reinstituído pelo Decreto-Lei nº 7.839/89, sendo seus componentes: representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo. Os recursos, objeto da função do gestor, serão distribuídos conforme os seguintes critérios, descritos na Resolução nº 289/98 do Conselho Curador: 60% dos recursos arrecadados pelo fundo deverão ser aplicados em habitação popular e os 40% restantes deverão ser utilizados em


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saneamento básico e infra-estrutura urbana. A distribuição desses recursos aos estados da federação segue diretrizes da mesma resolução, obedecendo aos seguintes critérios: arrecadação bruta das contas vinculadas ao FGTS, população urbana, demanda habitacional, deficit de serviços de água e esgoto. ·

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)39: segundo informações da própria instituição, esta foi criada em 1959. O destaque da época foi a iniciativa do presidente do Brasil (Juscelino Kubitschek), em convidar os países da América para reunir esforços e fazer a criação do banco sair do papel. A instituição já aprovou mais de 300 projetos no Brasil, perfazendo um montante que supera os US$ 26 milhões.

·

Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)40 : segundo informações da própria instituição, esta tem atuado no Brasil desde 1949 e desde então, a instituição já apoiou o governo brasileiro em mais de 380 operações de crédito num montante que supera os U$ 36 bilhões.

·

Japan Bank for International Cooperation (JBIC)41: segundo informações da própria instituição, esta foi criada em 1999. O banco possui recursos para dois tipos de investimentos: operações do tipo IFO e do tipo ODA. As operações IFO têm como objetivo promover as atividades econômicas japonesas no exterior e contribuir para a estabilidade da ordem econômica dos países em desenvolvimento. Já as operações ODA tratam de recursos com condições financeiras

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subsidiadas para implementar a melhoria da infra-estrutura social e da estabilidade econômica. ·

Recursos próprios: são recursos provindos de superavit de caixa e em alguns casos referentes aos lucros não distribuídos aos acionistas naquelas situações em que existe a presença da iniciativa privada explorando (de forma total ou parcialmente) os serviços públicos. No primeiro caso, o superavit de caixa pode ser originado através de duas vertentes: a) recursos arrecadados pelo aumento da taxa ou tarifa, ou seja, o usuário poderá ser considerado como uma fonte extra de financiamento; b) recurso financeiro advindo de uma melhora na operação da administração, seja pelo próprio município ou sociedade de economia mista na qual este faça parte como majoritário, e ainda, por empresa privada que explora os serviços;

·

Debêntures: são títulos privados de crédito, emitidas exclusivamente por sociedades através de ações e colocadas no mercado principalmente entre os investidores institucionais. Visam essencialmente ao levantamento de recursos de médio e longo prazo. Essas emissões podem ser realizadas de duas maneiras: a primeira uma emissão privada acontece quando a sociedade consegue identificar previamente os compradores dos títulos; e, segunda, por oferta pública, existindo a figura de um intermediário financeiro, constituído por uma instituição ou um pool de instituições financeiras, que se responsabiliza pela coordenação da colocação das debêntures junto


65

aos investidores de mercado, conforme a opinião de Assaf Neto42. ·

·

Parceria público-privada: conforme informações da Casa Civil da Presidência da República do Brasil, a Lei nº11.079 de 30 de dezembro de 2004 normaliza o relacionamento entre a administração pública (direta e indireta) e a privada em âmbito dos três poderes (União, Estados e Municípios) em contratos administrativos na modalidade patrocinada ou administrativa. Na opinião de Nassif43, esse “é um simples instrumento usado pelo Estado, para reduzir os riscos privados em obras públicas que não possuem auto-sustentabilidade ou que possuem períodos de maturação indefinidos”. O autor ainda afirma que quanto maior o fator risco, maior será a exigência de compensação do capital privado, podendo chegar a ponto de inviabilizar a sua entrada e de reduzir as possibilidades de fontes de financiamento.

Indexadores: segundo Assaf Neto44, as taxas de juros têm por função a homogeneidade monetária de um determinado bem no tempo. Em se tratando de empresas, a taxa de juros reflete o preço a ser pago pelos recursos emprestados. A seguir são apresentados alguns indexadores, com base em informações contidas no banco de dados do Senado Federal: · Taxa referencial de juros (TR): nasceu em substituição à TRD (Taxa de Referência Diária), a partir da Lei nº 8.660/93, sendo admitida a sua utilização como base na remuneração de contratos somente quando

66


tenham prazo ou período de repactuação igual ou superior a três meses. ·

Taxa de juros de longo prazo (TJLP): foi instituída pela Lei nº 10.183/01 com período de vigência de três meses a partir da data dos seguintes parâmetros: meta da inflação para os 12 meses seguintes ao primeiro mês de vigência, e, prêmio de risco;

·

Taxa cambial: é uma relação entre o valor de duas moedas. Esse indicador sofre influências da autoridade monetária do País, tais como: política monetária e nível de reservas cambiais.

A iniciativa privada e o problema da exigência da contrapartida: dadas as dificuldades enfrentadas pelo Poder Público no passado, em relação à eficiência na utilização dos recursos financeiros arrecadados, as portas para que a iniciativa privada explorasse economicamente o setor se serviços públicos foram abertas (parte sempre presente nas concessionárias); logicamente em busca de lucros que poderiam ser utilizados como uma forma de represamento e autofinanciamento tão necessário para dar continuidade às devidas manutenções e ampliações. No entanto, não está visível a participação desses sócios na administração dos serviços. O ingresso da iniciativa privada representou uma grande expectativa de entrada de recursos financeiros (financiamento necessário às manutenções e ampliações dos serviços) e, em contrapartida, era esperada a transferência (por parte dos empresários privados) de métodos gerenciais que poderia modernizar toda a administração dos


67

s erviços públicos e assim fechar a relação de simbiose. Na verdade, se transformou, com o tempo, em uma relação parasitária. Essa afirmação fica mais evidente quando surge a necessidade da contrapartida exigida para a liberação de recursos, a qual apresenta alguns aspectos importantes a considerar: ·

é um modo de pressionar a participação da concessionária, demonstrando que o esforço para o represamento dos seus recursos está sendo utilizado para reduzir o endividamento da empresa e minimizar o custo final da obra;

·

possui, ainda, um impacto psicológico inclusivo, pois a concessionária não está exclusa do esforço financeiro da construção da obra, mas é parte integrante e efetiva, até porque os recursos liberados podem ser subentendidos como de fácil aquisição e baratos (quando na verdade não são);

·

pode ser gerado a partir do resultado de um superavit financeiro decorrente do melhoramento operacional (mais eficiência operacional) ou administrativo (redução de despesas), possibilitando uma redução dos custos finais, se a concessionária já estiver operando com um equilíbrio financeiro;

·

pode ser gerado a partir do resultado de um superavit financeiro decorrente do aumento das tarifas cobradas pelos serviços públicos, independente de um melhoramento operacional. Esse procedimento é pouco apreciável em função do impacto financeiro negativo causado nas famílias de baixa renda;

68


·

deve-se ainda levar em conta que as concessionárias que já possuem a participação da iniciativa privada. Essa geração de superavit (para a contrapartida) é entendida como lucro do período e, portanto, parte dela poderá ser utilizada na distribuição dos lucros para os acionistas privados conforme determina o estatuto social da concessionária, ou seja, os esforços por melhorias (operacional e financeira) deverão ser maiores para compensar a distribuição de lucros.

Portanto, o represamento financeiro utilizado para a manutenção da concessionária ou para fazer frente às contrapartidas exigidas pelas empresas financiadoras gera obrigação da utilização de parte deste para a distribuição dos lucros, naqueles casos em que a concessionária já possui a participação privada no negócio. Não haveria problema se esse represamento financeiro fosse fácil de se conseguir – principalmente pelo aumento tarifário. Por mais que os serviços de saneamento básico sejam cada vez mais valorizados pela população, parte dela ainda enfrenta problemas financeiros relacionados a moradia, alimentação, saúde, educação, segurança e mobilidade, os quais são tão importantes quanto o próprio saneamento básico. E, assim, nem sempre é possível que o rendimento de algumas famílias seja suficiente para pagar pelos serviços prestados e, muito menos, se este ficar mais caro. Outra questão importante para discussão é a garantia dos chamados recebíveis. Relembrando, nesta modalidade de garantia, utiliza-se a capacidade de recebimento futuro para garantir o financiamento presente. Ora, o que não está bem claro é


69

como se pode aceitar em garantia no presente algo que já está parcialmente comprometido com o passado. O argumento parte do princípio de que os recebíveis nada mais são do que a capacidade que a concessionária apresenta para gerar receita futura. Essa receita somente existe em função das tarifas que, por sua vez, são compostas de depreciação, custos operacionais, custos administrativos e despesas de comercialização. O item depreciação se refere ao passado, ou seja, como garantia presente é usada uma variável cuja contabilização se refere ao pagamento de uma infra-estrutura já instalada e que ainda não foi depreciada totalmente. Por último, se os serviços saúde pública são considerados próprios e de atribuição exclusiva do Estado e, se a falta de serviços sanitários pode comprometer a saúde pública, não parece lógico classificá-los como serviço de utilidade pública. Nessa linha de raciocínio, a remuneração realmente poderia ser a modalidade de taxa.

1.11

Medindo os serviços públicos

a) Revendo o modelo de gestão

Segundo Mendes et al.45, o Estado deve servir à sociedade, de forma mais ágil e eficiente, com satisfatória capacidade de resolução dos problemas cotidianos do cidadão. Segundo o autor, “a sociedade deseja uma administração pública orientada para resultados”. E segue, “melhorar a mecânica de funcionamento de uma organização não é suficiente para que se produzam bons resultados. Primeiro, é preciso pensar que resultado se pretende, para depois definir que

70


mecanismos internos devem ser transformados”. Uma vez redesenhada a estrutura organizacional do Estado e orientada para os objetivos e metas estratégicas, a implementação dos sistemas de informação e de gestão é de suma importância. Vale salientar que os diversos programas de governo devem ser materializados, estabelecendo metas físicas que permitam acompanhamentos e avaliações periódicas. Não se gerencia o que não se mede ou o que não se controla. O controle é função básica do gerenciamento orientado para resultados, sendo que a mensuração das ações do Estado é condição essencial para avaliar o desempenho de suas ações. Assim, concepção e implementação de um sistema de mensuração de resultados se tornam indispensáveis para a adequada administração. Por fim, o que se pretende é alcançar resultados com transparência, decidir com informações, avaliar com mensuração e poder ajustar percursos na busca da eficiência do Estado empreendedor e social. b) A utilização dos indicadores nos serviços públicos

Muito se tem falado, principalmente, pelos meios de comunicação sobre índices e indicadores, sendo utilizados nas mais diversas ocasiões, por exemplo: nas variações de preços (atacado e varejo), níveis de inflação, nível de desemprego no mercado, nível de crescimento da atividade econômica, taxa de ocupação em hotéis, consumo de água e outros tantos. Em verdade, esses termos são ligeiramente diferentes: o primeiro é mais associado a porcentagens (5% de reprovação de alunos, por exemplo), e o segundo, não (125 litros de água consumida hab/dia, por exemplo), mas


71

com finalidades bastante semelhantes, ou seja, fornecem informações sobre um determinado evento. Como demonstrado, esses termos são muito utilizados, mesmo que não sejam percebidos. Os índices e os indicadores nada mais são do que relacionamentos de duas ou mais informações quantificáveis, servindo de instrumento gerencial para a tomada de decisões. São considerados instrumentos porque podem fornecer uma tendência ou uma direção, mas salienta-se que não devem ser utilizados como único recurso para justificar as decisões, em função da imprevisibilidade do comportamento humano. Mas quais são as características ideais desses termos? Segundo Garcias46, eles devem ser simples e claros, para que qualquer analista possa trabalhar com eles, adaptando-os às suas necessidades; ser precisos, para que seja reduzida a possibilidade de dúbia interpretação; ser confiáveis, para que o analista acredite na possibilidade de seu direcionamento. Simulação

Em uma determinada região de Curitiba, procura-se descobrir qual é a ocupação média dos ônibus com o intuito de administrar a frota existente e se possível realocar algumas unidades para outra região. Sabe-se, ainda, que cada veículo pode comportar no máximo 20 passageiros sentados e 40 em pé (como sugestão da fábrica), então:

72


Iqveic =

Tdestim 1.500 = = 25 ônibus Ctonibus 60

Onde: Iqveic

= indicador de veículos necessários ao atendimento da demanda;

Tdestim = total de demanda estimada para viagens somente de ida; Ctônibus = capacidade total de um ônibus.

A linha de ônibus teria uma demanda para 25 viagens com a lotação máxima por veículo de transporte coletivo. Mas essa é uma situação muito pouco provável de acontecer. Se a população apresentar uma outra característica, como esta: se aproximadamente 80% de um contigente populacional de 1,5 mil pessoas resolver se deslocar ao mesmo tempo em dois horários específicos (no início da manhã e no final da tarde)? Nesse caso, o analista precisará de outros indicadores para propor uma solução mais adequada, por exemplo: número de ônibus por hora (na origem e no destino), distância de cada viagem (ida e volta), intensidade de tráfego nos horários de maior demanda; se a demanda sofre influência de outras regiões no município e, se é o caso de pontos específicos, durante o trajeto, de maior demanda. Mas uma outra análise pode ser realizada, caso se pretenda descobrir a ocupação média dos ônibus nos próximos dez anos. Nesse caso, a projeção populacional para a região e o poder de atração populacional de visitantes esporádicos são de suma importância, da mesma forma que os planos governamentais para


73

o desenvolvimento da região, ou seja, poderá ser uma região eminentemente residencial e que pretende uma maior ocupação no menor prazo possível, através de incentivos para a construção de conjuntos habitacionais, escolas, postos de saúde, parques, farmácias e outros edifícios que impulsionam a ocupação territorial. Para tanto, é importante ter indicadores anuais de um passado recente e projetar o crescimento esperado anualmente até o horizonte de planejamento. Esse é um exemplo importante, pois possibilita visualizar todos os argumentos estruturados neste tópico, assim como parte das dificuldades encontradas no planejamento sobre o uso do solo. c) O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM

Esse indicador foi criado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – subsede Brasil (PNUD BRASIL)47 para aferir o nível de desenvolvimento humano dos países, a partir de indicadores de educação, longevidade e renda, sendo originalmente denominado Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Seu resultado matemático permite variação de 0 até 1. Sendo que “0” significa que o país não possui desenvolvimento nenhum nessas áreas e que seus habitantes não possuem acesso a nenhuma infra-estrutura, por outro lado, “1” significa um desenvolvimento humano com a população tendo disponibilidade a toda a infra-estrutura disponível. Vale salientar que os resultados representam a média do País, sendo necessário descer a níveis mais detalhados para encontrar distorções e para que a autoridade pública possa agir na correção. O ente federativo estadual também possui seu índice e é chamado de Índice de Desenvolvimento Humano Estadual

74


(IDHE), mas também é uma média dos municípios contidos em seu território. Por mais que a União e os Estados tentem, sempre vão administrar regiões cuja população fica distante da origem do interventor, a ponto de tornar uma ação direta corretiva quase impossível. Não é o caso dos municípios, nos quais as ações do governo local podem apresentar maior agilidade com maior controle sobre os administrados, possibilitando a correção de qualquer distorção. Da mesma forma que o IDH tradicional, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) apresenta o resultado de seu indicador principal a partir da construção de indicadores menores. É uma adaptação para a realidade brasileira, sendo muito utilizado como base para políticas públicas. Assim, segundo informações do PNUD BRASIL48, os indicadores menores que compõem o indicador principal do município são: ·

O indicador educação (IDHM E): para esse cálculo, são considerados dois indicadores com pesos diferentes: taxa de alfabetização de pessoas acima de 15 anos de idade (com peso dois) e taxa bruta de freqüência à escola (com peso um).

·

O indicador longevidade (IDHM L): esse indicador necessita da média de anos vividos na localidade a partir da base de referencia do censo de 2000.

·

O indicador renda (IDHM R): o critério usado é a renda municipal por habitante. Soma-se a renda de todos os residentes e divide-se o resultado pelo número total de habitantes do município.

O IDH municipal é a média simples da construção dos indicadores anteriormente citados. Mas a questão nem sempre


75

é tranqüila. A análise a seguir demonstra duas situações ou faces da mesma moeda. Ambas estão associadas a comparações, porém uma será positiva e outra negativa. Considerando o lado positivo, é possível analisar a Tabela 2 em relação aos municípios de Matinhos, Guaratuba, Pontal do Paraná, Camboriú e Balneário Gaivotas. Nota-se que são regiões com praticamente as mesmas características (regiões litorâneas com fortes atrativos turísticos e fluxo populacional e sazonal, entre outras). Nessas condições, a comparação é perfeita. Tabela 2 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (base ano de 2000) Município

IDHM

IDHMRenda

IDHMLongevidade

IDHMEducação

Florianópolis (SC)

0,875

0,867

0,797

0,960

Porto Alegre (RS)

0,865

0,869

0,775

0,951

Curitiba (PR)

0,856

0,846

0,776

0,946

São Paulo (SP)

0,841

0,843

0,761

0,919

Belo Horizonte (MG)

0,839

0,828

0,759

0,929

Recife (PE)

0,797

0,770

0,727

0,894

Matinhos (PR)

0,793

0,717

0,767

0,894

Pontal do Paraná (PR)

0,788

0,707

0,774

0,883

Balneário Gaivota (SC)

0,786

0,676

0,806

0,877

Guaratuba (PR)

0,764

0,710

0,711

0,871

Camboriú (SC)

0,764

0,686

0,765

0,841

Parintins (AM)

0,696

0,527

0,705

0,855

Epitaciolândia (AC)

0,684

0,591

0,701

0,761

Plácido de Castro (AC)

0,683

0,564

0,720

0,764

Acrelândia (AC)

0,680

0,593

0,706

0,740

FONTE: PNUD, ranking do IDH-M dos municípios do Brasil 2000.

76


O aspecto negativo do IDHM surge da comparação do índice de um município com outros, como se todos fossem iguais. Quando colocado em uma tabela, a comparação é quase inevitável, mas, normalmente, incorre-se no erro de considerar que todos os municípios do Brasil possuem as mesmas características (culturais, econômicas, educacionais, geográficas). O que não pode acontecer é uma análise como a comparação de municípios do Acre com municípios do Sul do País, pois são realidades totalmente diferentes, com territórios diferentes, pessoas, culturas e necessidades diferentes. Não é possível afirmar que o padrão de educação a ser seguido seja aquele dos centros mais desenvolvidos. Se assim fosse, seria o mesmo que considerar um índio, em uma aldeia qualquer, como não possuindo qualquer nível de educação, pois ele não fala a língua pátria, muito menos a língua tida como culta. Esse é um erro grotesco, pois é de conhecimento comum que os silvícolas possuem uma educação primorosa dentro dos padrões transmitidos por sua cultura. Também incorre em erro imaginar que o contingente populacional possua o mesmo grau de concentração que o apresentado nos grandes centros. Ou seja, enquanto nos grandes centros as crianças vão à escola a pé, com transporte público, vans ou carros; no Acre, com certeza, as distâncias são maiores em função da baixa concentração populacional em seus centros urbanos, por isso as crianças acabam percorrendo distâncias maiores e, muitas vezes, a pé. Os custos da infra-estrutura educacional podem se tornar maiores em função da baixa intensidade na utilização dos serviços por parte da população interessada, o que difere dos grandes centros que possuem suas escolas com lotação máxima e até


77

mesmo insuficiente em alguns casos. São realidades diferentes, com municípios, geografias e culturas diferentes. Portanto, mesmo o IDHM sendo uma ferramenta importante, deve ser utilizado com um certo cuidado. d) Mais um exemplo real de construção de indicadores

Este é um bom exemplo para demonstrar a complexidade na utilização da ferramenta “índices” ou “indicadores” como meio para atingir o objetivo: conhecer os custos estruturais por habitante dos serviços públicos de saneamento básico para o Estado do Paraná. Então, foi necessária a construção dos seguintes indicadores: a)

Número de habitantes por família: conforme informações do censo do IBGE49, em 2000, sobre o número de habitantes por domicílio urbano, constatou-se que estes possuíam 3,48 habitantes em média para o Estado do Paraná.

b)

Densidade populacional: para Puppi50, a estimativa dos serviços se deve a partir da compreensão sobre o que vem a ser densidade demográfica. Para tanto, tem-se que esta indica a relação entre a população e a superfície por ela ocupada. Mas, quando se trata de composição urbana, esta deve ser fundamentada na superfície relacionada que, por sua vez, pode ser diferenciada em: ·

densidade demográfica fundiária – tem sua abrangência mais restrita, sendo que sua equação procura relacionar zonas residenciais e comerciais, em especial, projetos de loteamento reservados à propriedade privada;

78


·

densidade demográfica urbana – equação considera a relação entre o número de habitantes por hectare da superfície urbana aproveitável;

·

densidade demográfica territorial – sua equação abrange tanto a superfície urbana como regiões ou territórios mais vastos; e,

·

densidade demográfica média – sua equação tende a variar de cidade para cidade e também de zona para zona dentro da mesma cidade.

Uma outra análise possível é a que leva em consideração uma relação existente entre três variáveis: a demanda por serviços de esgoto (que menor possui cobertura), a quantidade de municípios e a densidade. O intuito é encontrar um indicativo de ocorrência de maior pressão sobre esse serviço que possa ser relacionado à densidade populacional e, então, tecer considerações a respeito da quantidade de lotes por quarteirão e sua população residente. Com base na Tabela 3, pode-se determinar que 361 municípios possuem demanda proporcional por serviços de esgoto na ordem de 41,48% do total (faixas 1, 2, 3, 4, 5 e 6) e apresentando densidade demográfica média de 28,59 habitantes por km². Tabela 3 – Demanda urbana por serviços de esgoto no Paraná em 2000 Densidade bruta (habitante/km²)

Faixa de demanda populacional

Qde munic.

Demanda urbana proporcional (%)

Média

Por grupo

1

a 500

6

0,05%

26,53

28,59

2

501 a 1.000

19

0,31%

17,66 (continua)


79

(Tabela 3 – conclusão)

3

1.001 a 2.000

60

2,06%

18,29

4

2.001 a 5.000

144

10,84%

25,70

5

5.001 a 10.000

87

13,95%

31,22

6

10.001 a 20.000

45

14,27%

52,11

7

20.001 a 50.000

21

15,33%

190,06

8

50.001 a 200.000

11

17,28%

290,31

9

200.001 a 500.000

5

17,13%

306,92

10

Acima de 500.001

1

8,78%

3.682,80

262,43

3.682,80

FONTE: PNUD, ranking do IDH-M dos municípios do Brasil 2000.

Percebe-se, ainda, que 37 municípios possuem a maior parte da demanda proporcional por serviços de esgoto, na ordem de 49,74% do total (faixas 7, 8 e 9), sendo que, ao mesmo tempo, apresentam uma densidade média populacional em torno de 262,43 habitantes por km². Por último, a faixa que se refere à capital do Estado (faixa 10) com demanda proporcional por serviços de esgoto em 8,78% do total e uma densidade populacional importante de 3.682,80 habitantes por km². Somente o Grupo 3 poderia apresentar alguma dificuldade quanto a lotes com tamanhos médios e grandes, no entanto, esse assunto será retomado logo adiante, no item “c” deste tópico. O foco da análise se concentrou na demanda populacional por serviços de esgoto, e este se mostrou concentrado no Grupo 2 com 49,74% proporcionais ao total do Estado. Uma ponderação deve ser levada em consideração em relação aos dados do IBGE: a densidade demográfica apresentada na Tabela 3 é bruta. Para P uppi52, existem espaços reservados à função residencial e aos estabelecimentos de uso coletivo (edifícios de administração pública, escolas, hospitais, igrejas e templos,

80


hotéis, atividades comerciais, casernas, prisões etc.), que devem ser excluídos do total da densidade bruta. É a densidade fundiária, sendo sua dimensão sugerida entre 40% e 55% da densidade bruta. Ao levar em consideração essa nova informação, pode-se admitir a menor sugestão (40%) para a densidade fundiária. Em outras palavras, a densidade apresentada em unidade na Tabela 3, que é de habitante/ km² ou 1.000.000 m², devendo ser considerado 40% desse total (habitante/0,40 km² ou 400.000 m²). E, assim, pode-se convergir aos argumentos de Acioly e Davidson52, ao afirmar que a densidade urbana como é uma ferramenta importante para o planejamento, sendo um indicador para determinar a viabilidade técnica e financeira da distribuição, o uso da terra urbana, da infra-estrutura e dos serviços públicos em uma área residencial, assumindo a premissa de que, quanto maior a densidade, melhor será a utilização e maximização da infra-estrutura e do solo urbano. c)

Número de lotes por quarteirão: Em análise sobre lotes urbanos, Acioly e Davidson53 compararam as dimensões utilizadas em Guiné-Bissau (500 m²) – Costa Ocidental da África e no Zimbabwe (300 m²)– África Central, e concluiu que diferenças como essas dificultam qualquer comparação entre densidades urbanas. Por outro lado, também pode subsidiar a afirmativa de que a densidade urbana está estreitamente relacionada com as culturas das cidades. De qualquer maneira, os autores recomendam que lotes com testadas estreitas só devem ser utilizados em situações extremas, pelo fato de poderem causar um certo desconforto ambiental, o que dificultaria a aceitação do mercado (compradores).


81

Para os casos de áreas residenciais, os lotes estreitos são recomendados desde que associados a habitações geminadas com pouca profundidade, evidenciando altos índices de ocupação e aproveitamento. Conforme informações do Senado Federal, no que se refere à Lei Federal nº 6.766 de 19 de dezembro de 1979, em seu Capítulo II, Artigo 4º, inciso II, os lotes deverão ter área mínima de 125 m² e não poderão ser inferiores a 5 m de frente. Esses parâmetros poderão ser alterados quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores exigências ou quando o loteamento se destinar à urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes. Para Puppi54, um quarteirão pode ter comprimento em torno de 50 m a 60 m (zonas populares), de 70 m a 80 m (zonas de habitações de classe média) e de 90 m a 100 m (zonas mais afastadas). Já com relação ao lote, este pode possuir uma testada de 8 m até 10 m (residências populares), 12 m (residências comuns), 15 m (residência de maior conforto) e 20 m a 30 m (edifícios de habitação coletiva). Com relação à profundidade, os lotes denominados comuns possuem uma extensão de 30 m (360 m²), e aquele com maior conforto pode possuir extensão de 40 m até 50 m. Dos três grupos apresentados no item “b” deste tópico, todos poderiam permitir lotes comuns com 12 m x 30 m (360 m²). No entanto, o grupo (terceiro) que se refere à capital do Estado poderia apresentar dificuldades em dimensionar lotes com maior área total. Com base na maior demanda proporcional dos serviços de esgoto, o segundo grupo (Tabela 03; itens 7, 8

82


e 9) de municípios paranaenses e as respectivas densidades demográficas, permitem que seja utilizado uma extensão de lote com 12 m x 30 m (360 m²) em um quarteirão de 100 m de testada, um de frente para o outro. Assim:

Lq =

Eq # 2 El

=

100 # 2 ~ , 17 lotes /quarteirao 12

Onde: Lq

= quantidade de lotes por quarteirão;

Eq

= extensão do quarteirão;

El

= extensão dos lotes.

d)

Número de habitantes por quarteirão: supondo que haja uma residência por lote, pode-se estimar a quantidade de habitantes por quarteirão, que servirá de suporte para o indicador de extensão de rede por habitante. Assim:

~ Hq = L # RHAB = 17 # 3,48 , 59 habitantes/quarteirao

Onde: Hq = quantidade de habitantes por quarteirão; quantidade de lotes por quarteirão; Lq = quantidade de habitantes por residênciapermanente. RHAB =

e) Extensão de rede (água e esgoto) por habitante:

parte-se do princípio de que haja redes duplas que separam os dois quarteirões, ou seja, duas canalizações (água e esgoto) de cada lado da via pública. A extensão de rede por habitante se dá a partir do auxílio do indicador


83

a nterior, que demonstrou uma densidade populacional de aproximadamente 59 habitantes por quarteirão.

EREA =

Eq # RREA 100 # 2 = , 3,39 m/habitante Hq 59

Onde: EREA

= extensão de rede de água e de esgoto, em metros por

Eq

= extensão do quarteirão;

RREA

= rede de água (ou esgoto) para cada lado da rua;

Hq

= quantidade de habitantes por quarteirão.

habitante;

f)

Rede – coletor tronco e interceptor: com relação ao coletor tronco e interceptor, Oliveira55 observa que os diâmetros que usualmente compõem as redes coletoras tronco variam de 280 mm a 400 mm, e, para interceptor, de 450 mm a 1.500 mm. Para a proporção, em relação à rede total, utilizou-se o município de Curitiba como parâmetro para o indicador que define a extensão desses tipos de rede por habitante no Estado do Paraná. Assim, conforme Busato56, a extensão dos trechos de rede representam uma proporcionalidade de 0,53% (DN de 300 mm a 400mm) para o coletor tronco, e 0,24% (DN de 700 mm a 1.500 mm) para o interceptor, em relação à extensão total da rede, sendo utilizada essa proporcionalidade para os respectivos indicadores de custos por habitante.

g)

Consumo diário por habitante (para o ano de 2003): para um melhor entendimento sobre esse indicador, faz-se necessária uma breve abordagem preliminar sobre os

84


conceitos de micromedição, macromedição e população atendida. Conforme Twort, Law e Crowley57, na prática, são admitidas perdas totais que variam de 5% a 55% do total de água produzida, sendo que os prováveis elementos de perdas são: serviços de manutenção; canos e conexões da rede de distribuição; medidores defeituosos e ramais ilegais. Assim: p t q TMIC u f 563.248.000 p # 1.000 qq u # 1.000 PATEND u 7.761.171 = v , 199 litros/habitantes/dia Cd = r 365 365

Onde: Cd

= consumo diário em litros/habitante (macromedido);

TMAC

= água produzida em m³/ano (macromedido), conforme SNIS;

PATEND = população atendida, conforme SNIS.

Para o indicador de água micromedido a estruturação é similar à anterior; somente será considerada a relação existente entre o total de água medido nos hidrômetros em relação à população atendida. Assim:

Cd =

f TMAC p # 1.000 PATEND 365

f 563.248.000 p # 1.000 7.761.171 = , 199 litros/habitante/dia 365

Onde: Cdm

= consumo diário em litros/habitante (micromedido);

TMIC

= água produzida em m³/ano (micromedido), conforme

PATEND

= população atendida, conforme SNIS.

SNIS;


h)

85

Consumo diário por habitante para períodos quentes: para Leme58, o consumo diário de água sempre é medido em função de um período de tempo, ou seja, poderá ser anual, mensal ou diário. Em todos os casos, esse consumo é dado em função de sua média, a qual sofre variações no decorrer do período analisado. Para garantir o devido abastecimento de água, considera-se o acréscimo de 25% para períodos quentes não manifestados pelo de consumo médio diário por habitante. Assim: CK1= Cd # K1= 199 # 1,25 , 248,75

Onde: Ck1

= consumo diário (litros/habitante) macromedido para períodos quentes;

Cd

= consumo diário em litros/habitante/dia (macromedido);

k1

i)

= fator de acréscimo de 25% para períodos quentes.

Dimensionamento de estruturas – sistema de abastecimento de água: conforme Martins59, o volume do reservatório deve ser o suficiente para suprir a comunidade nos horários de maior demanda, assim como qualquer outra demanda considerada anormal. Para tanto, sugere que seja adotado um terço do consumo médio diário (macromedido) como parâmetro de segurança que, para esse trabalho, ficou em 82,92 litros (248,75 ÷ 3) por habitante.

86

j)


Dimensionamento de estruturas – sistema de esgoto: os indicadores estruturados nesta etapa do trabalho partem de uma base, o consumo médio micromedido de 125 litros por habitante, com um de retorno de 85% sugerido por Azevedo Neto60. Assim, tem-se:

CMret = Cdm # 85% = 125 # 85% , 106

Onde: CMret

= consumo micromedido de retorno;

Cdm

= consumo diário micromedido

Somando a essa base uma taxa de infiltração na ordem de 0,2 l/s/km, conforme Tsutiya e Alem Sobrinho61. Assim, existe a necessidade de apropriá-lo para cada habitante em função da proporção de rede geral. V]inf/labg =

0,2 # 86.400 Tinf # Sdia 17.280 = = , 59 litros/habitante/dia 1.000 294,99 1.000 3,39 EREA

Onde: V(inf/hab = volume de infiltração na rede de esgoto por habitante (litros/dia); Tinf

= volume de infiltração;

Sdia

= quantidade de segundo durante um dia;

extensão de rede (água ou esgoto) geral por habitante. EREA =

Com relação à questão do fator de máxima vazão em períodos quentes (k1) e máxima vazão horária (k2) dependerá da estrutura que se deseja determinar a população atendida. Já para a estação elevatória será considerado somente o fator


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de máxima vazão horária (k2) e o volume de infiltração por habitante, ou seja: V = c a Cdm # Tret k # k2 m + V]inf/ habg

V = `125 # 85% j # 1,50 + 59 , 218 litros/habitante/dia

Onde: V

= vazão diária máxima de esgoto (l/hab/dia);

Cdm

= consumo diário micromedido;

Tret

= taxa de retorno do consumo médio micromedido;

k2

= fator de máxima vazão horária;

Tret

= taxa de retorno de esgoto;

V(inf/hab) = volume de infiltração na rede de esgoto.

Por fim, para o dimensionamento da estrutura de estação de tratamento de esgoto, o indicador é: V = c a Cdm # Tret k m + V^inf/habh = `125 # 85% j + 59 , litros/habitante/dia

Onde: V1

= volume de retorno para a estação de tratamento de esgoto;

Cdm

= consumo diário médio;

Tret

= taxa de retorno de esgoto;

V(inf/hab) = volume de infiltração por habitante.

Esse exemplo de construção de indicadores responde à necessidade que se tinha até então em relação aos serviços públicos de distribuição de água e coleta e tratamento de águas residuárias para o Estado do Paraná, ou seja, para saber o seu custo estrutural por habitante. Vale ressaltar que

88


esse exemplo ressalta questões trabalhadas anteriormente nesse capítulo, como: ·

simplicidade: são vários pequenos indicadores estruturados de forma clara, facilitando o entendimento do observador;

·

objetividade: os indicadores responderam de forma direta às necessidades parciais sem demonstrar qualquer desvio de interpretação;

·

efetividade: esses indicadores são utilizados normalmente para dimensionar os serviços públicos;

·

facilidade de operação: permitem que sejam manipulados por qualquer técnico, pois são utilizadas somente as quatro operações matemáticas;

·

facilidade de atualização: demonstram a fotografia de um momento no tempo correspondente à gestão urbana dos serviços públicos em questão, e mais, correspondem à linha de raciocínio utilizada para responder ao objetivo principal.

Por último, essa é uma prática muito comum, muito usada em todas as esferas de governo, para todos os serviços públicos, em qualquer país do mundo.

Considerações

Este capítulo demonstrou como é complexo qualquer assunto que se refira aos serviços públicos (sua gestão e usuários). Mesmo assim, é importante tecer alguns comentários acerca dos seguintes tópicos:


89

·

A questão da competência municipal não é um assunto definitivo, no qual se pode identificar com precisão a sua esfera de atuação. Os recursos naturais utilizados por um município podem não estar dentro de seu território, da mesma forma que a destinação de seus resíduos pode depender da autorização de um município vizinho.

·

A definição dos serviços públicos ditos essenciais parece um tanto quanto sem um fundo lógico, pois admitir a existência de serviços essenciais é o mesmo que admitir a existência de alguns serviços que não são tão necessários ou, ainda, a existência de uma hierarquia que também não apresenta justificativa. Admitir a sua existência é o mesmo que entrar em conflito com a finalidade precípua do termo, afinal, o serviço público é estruturado por ser essencial para um determinado grupo. Por outro lado, admitir limitações ao direito de greve tem se mostrado inócuo, pois o que é visto, principalmente nos serviços de transporte coletivo, é um contingente de grevistas que impede a entrada de colegas (ou dificultam a saída dos veículos, chegando a extremos de cometer depredação dos mesmos), o que evitaria uma paralisação completa dos serviços. Em última instancia, se existe o direito de greve, existe também o direito de não fazer greve, e este é tolhido com violência pelo grupo grevista. Parece existir um consenso de que o direito do trabalho em período de greve representa uma quebra da coesão da classe trabalhadora, até porque se acredita que, quanto maior o impacto, maior é a possibilidade de êxito nas reivindicações pretendidas.

90


·

A questão da concessão de serviços públicos é outro ponto que merece uma reflexão mais aprofundada por parte do Poder Legislativo, pois a presença da iniciativa privada (em qualquer proporção) tem representado mais a figura de um parasita do que propriamente de um parceiro empresarial.

·

Por fim, deve-se esperar que as leis que sustentam a administração dos serviços públicos não levem muito tempo para serem revistas, caso contrário, poderá acarretar prejuízos para a população usuária. A sociedade pode ser considerada um organismo vivo, que se encontra em constante transformação no tempo e, se as leis não acompanharem a evolução da população, poderá ocorrer um atraso no seu desenvolvimento sócio econômico.

A articulação entre os diversos atores representa, para qualquer gestor público, um grande desafio, pois é preciso saber administrar os diversos interesses. E os serviços públicos, conforme a dinâmica municipal, tendem a ampliar sua influência, a ponto de extrapolar territórios. Esse fato evidencia justamente esse grau de articulação que, num primeiro momento, trata-se em nível local e posteriormente em nível regional.

Atividades para fixação de conteúdo 1) Selecione a única alternativa incorreta sobre a questão dos “indicadores” para a administração pública: a) Indicadores refletem o relacionamento de duas ou mais informações. b) Indicadores são utilizados para medir a utilização ou a amplitude de um serviço público.


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c) Indicadores são utilizados para compor somente o IDH do Brasil, não sendo usados para avaliar os estados e os municípios. d) Indicadores representam uma ferramenta de controle para o gestor público. e) Indicadores sobre educação, renda e longevidade servem para compor o IDHM. 2) Assinale (V) para as proposições verdadeiras e (F) para as falsas sobre os princípios norteadores dos serviços públicos. Em seguida, selecione a única alternativa correspondente: ( ) Generalidade, atualidade e promiscuidade. ( ) Atualidade, continuidade e democracia. ( ) Atualidade, modicidade das tarifas e cortesia. ( ) Uniformidade, periodicidade e generalidade. ( ) Puberdade, segredo de justiça, honestidade. a) F, F, V, V, V. b) V, V, V, F, V. c) V, F, F, V, F. d) F, V, V, F, F. e) Todas as alternativas estão corretas. 3) Selecione a única alternativa correta sobre o conceito de serviço público: a) É todo aquele que a Administração Pública presta à comunidade (grupo social), porque admite que seja

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essencial para a sua sobrevivência, a partir de parâmetros do Direito Público. b) É todo aquele que a Administração Pública presta à população pobre, porque admite que seja essencial para a sua sobrevivência, a partir de parâmetros do Direito Público. c) É todo aquele que a Iniciativa Privada presta à comunidade (grupo social), porque admite que seja essencial para a sua sobrevivência, a partir de parâmetros do Direito Público. d) É todo aquele que a Administração Pública presta à comunidade (grupo social), porque admite que seja essencial para a sua sobrevivência, a partir de parâmetros do Direito Privado. e) Todas as alternativas estão corretas. 4) Analise as questões a seguir e, em seguida, selecione a alternativa correspondente: I.

O princípio da segurança significa que os serviços públicos devem ser oferecidos com segurança, sem que haja risco de danos ao patrimônio privado.

II.

Os serviços de utilidade pública são aqueles que a Administração oferece de forma direta ou por delegação a terceiros, desde que em condições previamente regulamentadas e sob o seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários.

III.

Quanto ao direito de receber serviço adequado, os usuários não devem receber a prestação de


93

s erviços públicos quando satisfaçam às condições de regularidade. IV.

Os indicadores podem ser entendidos como o relacionamento entre uma ou mais informações a respeito de um determinado tema.

V.

Quanto à competência pelos serviços públicos, o município não deve ser responsabilizado pela sua prestação, levando em conta que essa é uma atribuição da União.

a) Somente as alternativas I, II e V estão corretas. b) Somente as alternativas II, IV estão corretas. c) Somente as alternativas III e V estão corretas. d) Somente a alternativ I está errada. e) Todas as alternativas estão corretas. 5) Selecione a única alternativa que corresponde ao correto entendimento sobre os serviços próprios do Estado: a) São aqueles que se relacionam intimamente com a comunidade local e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. b) São aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene e saúde pública etc.) e para a execução dos quais a Administração não usa sua supremacia sobre os administrados. c) São aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (somente para o caso da segurança pública) e para a execução dos quais a Administração usa sua supremacia sobre os administrados.

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d) São aqueles que não se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene e saúde pública etc.) e para a execução dos quais a Administração usa sua supremacia sobre os administrados. e) São aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene e saúde pública etc.) e para a execução dos quais a Administração usa sua supremacia sobre os administrados. 6) Quanto ao crescimento populacional planejado, o método que corresponde a uma busca por possível similaridade histórica, fisiográfica, social e econômica com outras cidades maiores e mais desenvolvidas é: a) Incremento médio aritmético. b) Diagrama retangular. c) Comparativo. d) Incremento geométrico. e) Todas as alternativas estão corretas. 7) Os entes descentralizados estão no campo da Administração Indireta, tendo personalidade jurídica própria, isto é, distinta do ente da Administração Direta que os criou (União, estados, Distrito Federal e municípios). Após essa introdução, assinale a única alternativa que contenha todas as formas de descentralização: a) Autarquias, fundações públicas, empresa pública e sociedade de economia mista.


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b) Organizações não-governamentais, autarquias e empresas públicas. c) Fundações públicas, cooperativas e sociedade de economia mista. d) Organizações não-governamentais, cooperativas e sociedade de economia mista. e) Empresa pública, sindicatos, autarquias e cooperativas. 8) Assinale a alternativa que não corresponde a um tipo específico de descentralização dos serviços públicos. a) Autorização. b) Terceirização. c) Concessão. d) Permissão. e) Dação. 9) Relacione a primeira coluna com a segunda e depois faça a correspondência com a alternativa correta. Primeira coluna: 1.

Concessão.

2.

Princípio da uniformidade.

3.

Direito de receber informações.

4.

Fatores de mudanças técnicas.

5.

Método das componentes.

96


Segunda coluna: (

) Decorrem da introdução de novas formas e de processos comuns ao modo de produção capitalista, que causou a desapropriação de pequenos camponeses, a expulsão de agregados, parceiros e outros agricultores não proprietários, fazendo reduzir o nível de emprego.

(

) Utiliza informações sobre as tendências da mortalidade, fecundidade e migração.

(

) Consiste na prestação do serviço público de forma uniforme a todos os usuários e deve atender aos requisitos técnicos e legais para sua prestação.

(

) Visa assegurar ao usuário a garantia do recebimento de informações e de certidões para defender seus direitos, sejam individuais ou coletivos.

(

) Constitui uma relação jurídica complexa, por meio da qual o Estado, mediante autorização legal e realização de procedimento licitatório, delega ao particular a execução de serviço público, devendo ser prestado em conformidade às condições previamente estabelecidas, sendo remunerado por tarifas cobradas dos usuários do referido serviço.

a) 4, 1, 2, 3 e 5. b) 5, 1, 2, 4 e 3. c) 3, 5, 4, 1 e 2. d) 4, 5, 2, 3 e 1. e) Nenhuma das alternativas anteriores.


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10) O relacionamento entre atores de diversos municípios em relação a um determinado serviço, dentro de uma mesma região, possibilita tratar assuntos de interesses em comum que causam inúmeros impactos nas comunidades envolvidas. O enunciado se refere a um nível de articulação. Selecione a alternativa que corresponde a esse nível: a) Articulação em nível pessoal. b) Articulação em nível regional. c) Articulação em nível impessoal. d) Articulação em nível federal. e) Nenhuma das alternativas anteriores. 11) Com base nas definições a seguir, assinale a alternativa incorreta. a) Consórcios administrativos são acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para a realização de objetivos de interesse comum dos participantes. b) Serviço público é toda atividade que o Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfação das necessidades públicas mediante procedimento típico do direito público. c) O princípio da cortesia determina que o serviço deve ser prestado de forma cordial, devendo ser prestado de forma parcial para com usuários determinados.

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d) Serviços uti singuli (individuais) são aqueles prestados a um número determinado de usuários ou que possibilitem a sua individualização (telefone, água e energia elétrica domiciliar). e) Fatores de limitação, manifestada pela existência de grandes propriedades que inibem outras demandas por áreas cultiváveis. Esse foi um dos motivadores para o êxodo rural ocorrido a partir da década de 1970. 12) Assinale a alternativa que corresponde aos tipos de garantia utilizada em financiamentos para a administração pública. a) Nota promissória e duplicatas. b) Recebíveis e contratos. c) Duplicatas, recebíveis e cláusulas de reversão. d) Recebíveis, cláusulas de reversão e contratos de arrendamentos tipo BOT. e) Contratos de arrendamentos tipo BOT e notas promissórias. 13) Selecione a alternativa que corresponde à mais importante fonte financiadora nacional de infra-estrutura (habitação e saneamento básico) pública, que atua desde os anos 1970 no Brasil: a) Caixa Econômica Federal (FGTS) b) Banco do Brasil c) Banco Bradesco d) Organizações não-governamentais e) Fundações públicas


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14) Sobre a integração municipal por intermédio de convênios, a única alternativa correta correspondente é: a) São acordos firmados por entidades de qualquer espécie para a realização de objetivos de interesse incomum aos participantes. Existe uma certa liberdade de entrada e saída de participantes e, por conseqüência, não admite cláusulas que obrigue a permanência ou retirada de quaisquer participantes. b) São acordos firmados por entidades de qualquer espécie para a realização de objetivos de interesse comum aos participantes. Não existe liberdade de entrada e saída de participantes. c) São acordos firmados por entidades da mesma espécie para a realização de objetivos de interesse comum aos participantes. Existe uma certa liberdade de entrada, mas não de saída de participantes, em função da divisão de responsabilidades. d) São acordos firmados por entidades de qualquer espécie para a realização de objetivos de interesse comum aos participantes. Existe uma certa liberdade de entrada e saída de participantes e, por conseqüência, não admite cláusulas que obrigue a permanência ou retirada de quaisquer participantes. e) São acordos firmados por entidades de qualquer espécie para a realização de objetivos de interesse de uma outra entidade fora do grupo de convênio. Existe uma certa liberdade de entrada e saída de participantes e que por conseqüência não se admite cláusulas que obrigue a permanência ou retirada de quaisquer participantes.

100


15) Analise as afirmações a seguir e selecione a única alternativa incorreta: a) Para o cálculo do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – Renda, utiliza-se a soma da renda de todos os residentes e divide-se o resultado pelo número total de habitantes do município. b) A base para a transparência nos serviços públicos é a disponibilidade de informações relativas à gestão dos serviços. c) A cláusula de reversão é a parte do contrato firmado entre as partes que garante o reembolso dos recursos investidos até a data do momento de rescisão antecipada do contrato. d) Debêntures são títulos privados de crédito, emitidos exclusivamente por sociedades através de ações e colocadas no mercado principalmente entre os investidores institucionais. Visam essencialmente ao levantamento de recursos de médio e longo prazo.

capítulo 2

Transporte coletivo

Inicialmente, enfatiza-se que esse serviço público se articula em níveis local e regional, o que significa dizer que ele se inicia a partir da organização do território no município e que, com o tempo, vai crescendo até influenciar outros municípios. Daí a necessidade de articulação regional. A característica mais importante do ser humano é a mobilidade, a qual, outrora, era necessária para sua sobrevivência. Hoje, as necessidades são outras, mas com o mesmo objetivo principal, apenas em outro contexto, estão inseridas, também, nas relações sociais e ambientais. A mobilidade é uma exigência básica para essas relações e para facilitá-la, motivá-la ou ampliá-la, o gestor público viabiliza uma infra-estrutura de transporte que permite programar qualquer tipo de deslocamento dentro do território municipal. Sendo assim, função deste capítulo é apresentar os serviços de transporte público que estão inseridos no contexto social urbano. O gestor público encontra inúmeros desafios e dificuldades para gerir o seu território de modo equilibrado, possibilitando que todos tenham acesso a todos os lugares contidos no município.

102


2.1

Serviço de transporte coletivo

É o conjunto de ações estruturadas pela Administração Pública (desde que seja seguindo procedimentos do Direito Público) e colocada à disposição da população para facilitar o deslocamento pessoal, o desenvolvimento socioeconômico, a inclusão social, o uso racional do solo, observando todos os princípios que norteiam o serviço público (assunto já abordado no primeiro capitulo).

2.2 Transporte coletivo – formas Vasconcellos1 classifica o transporte em duas grandes vertentes, que são: ·

Transporte privado – Usado apenas pelo proprietário ou por quem ele permitir.

·

Transporte público – Aquele que muitas pessoas podem usar, como ônibus, trens, metrôs ou táxi. Todos mediante pagamento.

Para a gestão urbana, o primordial é que o transporte privado dê lugar ao transporte público coletivo, devido ao elevado número de veículos que transitam nos grandes centros em horários específicos, causando lentidão. O veículo privado, em outros tempos, era considerado produto de luxo, somente adquirido por uma pequena parcela da população. Com o passar dos anos e com o barateamento dos veículos associado a financiamentos atraentes, cresceram os congestionamentos de veículos privados em horários específicos, prejudicando o trãnsito de forma geral, em especial as pessoas que utilizam ônibus.


103

2.3 Transporte coletivo – tipos ·

Ônibus – Veículo que possui capacidade para transporte de 22 até 45 pessoas sentadas e aproximadamente a mesma quantidade em pé. É a forma de transporte público mais comum no mundo, conforme informações de Vasconcellos2. Há alguns anos, foram desenvolvidos veículos articulados e biarticulados que podem transportar muito mais pessoas.

·

Trem e metrô – São os veículos de transporte coletivo com maior capacidade. Os trens constituem a forma mais antiga e mais comum de transporte de grande capacidade, sendo que no Brasil foram sendo progressivamente abandonados em função de escassos recursos financeiros (manutenção) e recursos humanos (pessoal treinado e habilitado) para serem mantidos.

·

Táxi – Tradicionalmente operado com veículos de médio porte, como automóveis. Sendo serviço exclusivo de quem paga por ele, a sua ocupação normalmente é baixa, com um ou dois passageiros. É usado principalmente por turistas e pessoas em viagens de negócios. Por seu preço relativamente alto, sua clientela é de renda mais alta, não se caracterizando, portanto, como serviço essencial.

Vale destacar que em alguns lugares existe, ainda, o transporte via bicicleta ou por tração animal. No entanto, o tipo de transporte utilizado vai de encontro com as necessidades locais balizadas por um comportamento cultural. Sendo assim, se em um pequeno município no interior do Brasil é comum

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a utilização de charretes ou carroças, na cultura chinesa a utilização da bicicleta é o meio mais usual de locomoção.

2.4 Transporte coletivo – bases legais de atuação dos municípios Na opinião de Aragão3, a promulgação das Leis nº 8.987/95 e nº 8.666/93 são diplomas de expressiva importância para a Administração Pública em suas esferas de poder (União, estados, Distrito Federal e municípios). Entretanto, ele afirma, ainda, que esses diplomas vêm sendo alvo de críticas por parte da literatura administrativa, por conterem uma redação prolixa, excessivamente detalhista, repetitiva e até erros de técnica redacional, fatos que as comprometem enquanto normas gerais. Por outro lado, representam um marco importante no esforço de moralizar as contratações da administração, estabelecendo uma real competitividade entre os licitantes e coroando toda uma evolução da legislação sobre a matéria. No caso dos municípios, estes possuem, segundo Vasconcellos4, responsabilidade direta sobre a organização do seu transporte público. De acordo com a Constituição de 1988, em seu art. 175, esse serviço pode ser explicitado como de competência local. A maioria dos municípios tem limitado sua atuação à contratação de operadores privados de transporte público que utilizam ônibus para atender os passageiros. Essa contratação está sempre relacionada a uma regulação detalhada dos serviços a serem prestados, o que envolve definição das linhas, horários, veículos, tarifas e condições gerais de operação. Meirelles5 concorda e afirma que estes são de competência exclusiva municipal, como serviço público de


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interesse local, com caráter essencial. Esse serviço tanto pode ser executado diretamente pela Prefeitura como pela autarquia municipal, por uma entidade paraestatal do município ou pelas empresas particulares, mediante concessão ou permissão, formas estas expressamente previstas na Constituição Federal (art. 30, V) ou, ainda, por autorização. a) A regulamentação dos serviços públicos

Estudos realizados pela Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP) 6 demonstram que a regulamentação em si constitui uma tarefa complexa, por envolver interesses institucionais e econômicos de pessoas e organizações. Esclarece que os serviços de transporte coletivos poderão ser executados de forma: ·

Outorga: ocorre quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública.

·

Delegação: ocorre quando o Estado transfere, por contrato (concessão) ou por ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço para que a empresa preste os serviços ao público por seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e sob o controle estatal.

Ressalta-se, entretanto, que quando a execução do serviço for centralizada, ele será classificado como serviço de execução direta. Ocorre quando a própria autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou fundação pública, executa o serviço. Para o caso de o serviço ser descentralizado, a execução poderá ser direta (quando uma das entidades

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públicas executar os serviços por terceiros contratados, como também nas hipóteses de ocorrência de delegação), e até mesmo indireta (via contratação de operadores, tanto pela municipalidade como pelas entidades públicas a quem tenha sido transferida, por lei, a execução dos serviços. Tal procedimento independe de autorização legislativa, mas deve sempre ser precedido de licitação pública). Com base nisso e com o intuito de saber qual a característica dos contratos firmados pela Administração Pública local para a estruturação do transporte coletivo, a ANTP7, em pesquisa realizada no ano de 2003, mostrou dois aspectos importantes. O primeiro se refere a 13% daqueles que prestaram informações; estes não possuíam qualquer tipo de regulamentação sobre os serviços públicos de transporte coletivo. O segundo diz respeito àqueles que possuem o serviço público de transporte coletivo regulamentados conforme a Lei nº 8.987/95. Assim, constatou-se que 55% dos municípios tinham contratos de permissão; 38% tinham contrato de concessão; 5% tinham contratos de concessão e permissão e, por fim, 2% tinham algum outro tipo de contrato. Para Meirelles8, a modalidade recomendável para a delegação do transporte coletivo municipal a terceiros é a concessão, mediante lei autorizativa, regulamentação do serviço por decreto e concorrência para a seleção do melhor proponente, o qual firmará o contrato com o Município, por tempo determinado, com ou sem privilégio de área, como indicado no edital. A vantagem da concessão é a estabilidade contratual que oferece para ambas as partes, garantindo ao Município concedente a obtenção de um serviço adequado e, ao particular concessionário, a rentabilidade de seu investimento nas


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condições previstas. Quanto à permissão, é ato unilateral e precário, que desestimula o permissionário a grandes investimentos e, por isso, só se presta para a delegação de pequenas linhas que a qualquer momento devam ser modificadas ou suprimidas. Para obviar o inconveniente dessa instabilidade negocial, têm sido feitas permissões condicionadas, nas quais o próprio permitente fixa o prazo de sua validade e estabelece as condições de prestação e de remuneração do serviço; mas mesmo assim o ato continua a ser precário e unilateralmente cancelável a qualquer tempo, apenas sujeitando a Administração à indenização, se antecipar o seu término. b) As licitações como forma de regulamentação

Segundo Santos e Orrico Filho9, a princípio, a licitação em transporte público urbano não é novidade. Eles reafirmam que a regulamentação brasileira típica para o ônibus urbano prevê a necessidade de licitação para a concessão de serviços. Enquanto estratégia de regulamentação de serviços de transporte público, as licitações devem desempenhar um papel regulador, na medida em que vêm substituir a auto-regulação e, portanto, devem garantir qualidade, quantidade e preço vinculados a maximização do bem-estar social. Um claro dilema, então, se apresenta: ao reforçar o papel de controle, o poder público tenta garantir o produto nos níveis e tarifas que julga socialmente ótimos; especifica em detalhes, formula prescrições rígidas. Com isso, impede a capacidade da empresa de responder às demandas dos usuários com a flexibilidade e presteza necessárias; em conseqüência, cristaliza-se a ineficiência, dificulta-se a inovação orientada ao mercado.

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c) A remuneração dos serviços

Segundo Orrico Filho, Dourado e Fortes10, o modelo de remuneração de uma economia de mercado com concorrentes que oferecem produtos ou serviços semelhantes traz consigo a constante necessidade de adequação dos preços finais, para baixo ou para cima. No primeiro caso, a redução do preço será possível a partir da redução dos lucros (quando os custos desses produtos não puderem ser reduzidos) ou a própria redução dos custos de produção. Já o segundo caso, se iniciará a partir de um desequilíbrio, em que ocorre uma demanda maior do que a oferta ou, em um primeiro momento, em função do incremento de alguma inovação tecnológica. De outro lado, segundo os autores, em casos nos quais um determinado setor de mercado não apresente uma disputa entre concorrentes, é imprescindível a interferência do gestor público municipal por intermédio de qualquer mecanismo para facilitar a seleção do melhor prestador de serviço que, por conseqüência, possa garantir (aos usuários dos serviços públicos) eficiência, qualidade e menor custo – tríade tão importante para a formação do preço final do serviço público. Os autores lembram que, naturalmente, qualquer ganho financeiro obtido a partir da prestação de serviço pode não ser transferido ao usuário, seja de forma total seja de forma parcial em função da própria lógica da iniciativa privada: a busca constante por maiores lucros. E, é nesses casos em que se faz a utilização dos mecanismos, como a vinculação do contrato aos resultado sobre pesquisa periódica de satisfação de usuários (colocando sempre um ponto de referência numérico – indicador), com as respectivas punições para os


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momentos em que o indicador ficar abaixo do que o acordado em contrato. Em geral, pode-se afirmar que os modelos de remuneração praticados não requerem das empresas capacidade gerencial ou qualidade de serviços para que obtenham rentabilidade e garantam sua permanência e crescimento no mercado. A adoção de instrumentos gerenciais modernos no âmbito das empresas operadoras tem sido mais resultante do impulso empresarial para o lucro de que induzida pelas formas de regulamentação ou controle público do mercado. Os modelos de remuneração vigentes pressupõem a existência de um real conhecimento da quantidade produzida, bem como da qualidade oferecida nos serviços, como requisito indispensável para o estabelecimento das tarifas. A ausência de informações seguras a esse respeito implica forçosamente na elevação das tarifas.

2.5 Transporte coletivo – modelo para um planejamento Segundo Bruton11, o planejamento das redes de transporte público envolve o mesmo processo geral adotado para o desenvolvimento de redes viárias, embora os fatores que necessitam ser considerados sejam completamente diferentes. Além disso, o modo como esses fatores são considerados também varia em função de como o transporte público é visto, isto é, se é visto como somente um componente do sistema de transporte global ou se é visto em relação a outros aspectos do planejamento social e urbano. Dois modos básicos de transporte público são geralmente examinados no desenvolvimento de redes alternativas de transporte

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público. Primeiramente, o transporte rápido de massa (metrô ou ferrovias suburbanas) e em segundo lugar o ônibus. O estabelecimento de critérios para o desenvolvimento de um sistema completo de transporte público é um processo muito complexo. Segundo Hutchinson12, o planejamento de transportes urbanos é um processo contínuo que envolve interação entre governo e comunidade urbana. A avaliação das condições existentes na comunidade determina uma escolha por parte do governo entre várias ações alternativas, através da implementação dessas ações espera-se a eliminação das condições insatisfatórias. Sugere-se, assim, a construção de um modelo simples de interação governo comunidade que forneça uma estrutura útil para a elaboração de um processo de planejamento de transporte. a) Interação entre transporte público e meio ambiente

Num sentido geral, segundo Hutchinson13, os sistemas de transporte urbanos podem ser encarados como uma resposta às forças sociais e econômicas que existem nas áreas urbanas. Esse meio ambiente socioeconômico urbano é, por sua vez, influenciado pelas características do sistema de transporte. Diferentes tendências de desenvolvimento de solo resultam em diferentes demandas de transporte e exigem diferentes sistemas de transporte para servi-las. Por outro lado, o tipo do sistema de transporte utilizado também influencia o modelo do desenvolvimento do solo. A característica mais importante de muitos sistemas naturais é que eles não existem num meio ambiente, mas sim em conjunto com o meio ambiente. O sistema de transporte urbano de uma comunidade deve ser concebido de maneira


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análoga, sendo que o principal desafio na definição de um problema de planejamento de transporte urbano é definir a interface sistema e meio ambiente. E, assim, o planejador de sistemas deve, de uma maneira geral, dirigir seus esforços para a concepção de um sistema que consiga a integração máxima ou um grau de ajustamento entre o sistema e o meio ambiente. b) Fases para um planejamento de transportes

Hutchinson14 sugere, então, que sejam seguidas etapas necessárias ao planejamento de um sistema de transporte, são elas: ·

Definição do problema: define a interface entre o sistema e o seu meio ambiente e identificar uma regra ou um critério que possa ser usados pelo planejador para identificar o sistema ótimo.

·

Geração da solução: gera uma linha de soluções que satisfaçam aos objetivos previamente estabelecidos tanto em níveis mais altos como em mais baixos e que não violem as delimitações dos objetivos.

·

Análise da solução: prevê provável estado operacional de cada um dos sistemas alternativos gerados na fase anterior, de acordo com as expectativas quanto à situação do meio ambiente.

·

Avaliação e escolha: visa identificar o sistema alternativo que satisfaça aos objetivos da melhor forma possível.

·

Implementação: formula a estratégia para a implementação do sistema escolhido durante o período de planejamento.

112


c) Informação: a ferramenta para o planejamento de transporte

Segundo Orrico Filho, Dourado e Fortes15, “qualidade é fator indispensável para alcançar uma efetiva vantagem competitiva e ganhar a preferência dos clientes”. Essa vantagem competitiva poderá ser atingida através da correta veiculação da imagem na percepção do serviço ofertado, com qualidade e valor superiores ao oferecido pelos demais participantes do mercado. Qualidade é, por definição, a diferença entre a expectativa e a percepção do cliente em relação ao serviço ofertado. Inúmeros organismos gestores do transporte coletivo urbano têm voltado seus esforços no sentido de implementar ou melhorar o sistema de informação relacionados aos serviços de transporte coletivo. Esses esforços refletem o aumento da consciência de que prover informações sobre o serviço é um fator de qualidade importante para os usuários e pode ser usado para aumentar a demanda, reter usuários atuais e atrair potenciais usuários. Como forma de buscar essa importante opinião de um dos principais agentes do sistema, é necessária a implementação de uma sistemática de realização de pesquisas de mercado orientadas para o levantamento da qualidade demandada pelos usuários. Assim, é importante fazer uma distinção entre o sistema de informação interno da empresa e o sistema de informação ao público. ·

Indicadores de gestão – informações internas: é uma estrutura contínua e integrada, que tem a função de coletar, classificar, analisar e divulgar informações aos tomadores de decisões, para que estes possam planejar e executar ações empresariais a partir de dados exatos, confiáveis e atualizados. Conforme foi visto no capítulo


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1, os indicadores podem retratar um momento específico ou, ainda, vários momentos sobre o mesmo tema para demonstrar o seu comportamento no tempo. Assim, serão estruturados alguns exemplos (atenção, esta é apenas uma ilustração) de informações internas para o serviço público de transporte coletivo:

Exemplo nº 1: I MDP =

TPTM 800.000 = TDUM 22

,

36.364 passageiros/ dia

Onde: IMDP

= indicador sobre a média diária de passageiros;

TPTM

= total de passageiros transportado no mês(como opção = dias úteis);

TDUM

= total de dias úteis no mês.

Esse indicador fornece a demanda por transporte coletivo em dias úteis e pode servir de ferramenta suplementar para o gerenciamento de recursos físicos (ônibus, terminais ou vias públicas), humanos (cobradores e motoristas) e de viagens em uma determinada linha. É suplementar, pois necessita de outros indicadores (nível de renda da população, nível e tipo de atividade econômica, uso e ocupação do solo, atividades recreativas, por exemplo) para melhor subsidiar as decisões.

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Exemplo nº 2: ITM/REDE =

ETREDE 15.000 = = 50 terminais DM 300

Onde: ITM/REDE = indicador de quantidade de terminais/pontos em uma dada rede; ETREDE

= extensão total da rede (em metros);

DM

= distância média (em metros) pretendida entre terminais/pontos.

Esse indicador fornece o número de pontos de ônibus que serão necessários para o deslocamento populacional do trecho específico. A distância entre os pontos pode variar em função de acidente geográficos, pelo uso e ocupação do solo ou pelo tipo de atividade econômica realizado na região do trecho. Exemplo nº 3: ICMD =

DPERC 840 = = 2,80 km/litro CT 300

Onde: ICMD

= indicador de consumo médio diário de combustível;

DPERC

= distância percorrida (em quilômetros);

CT

= capacidade total do tanque de combustível (em litros).

O consumo de combustível dos veículos de transporte coletivo fornece um insumo importante para a mensuração dos custos dos serviços públicos, assim como é base para a formação da tarifa pelos usuários. O consumo de combustível depende do peso (ônibus lotado ou não), da tipologia


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geográfica do solo, dos congestionamentos, do modo de direção, da conservação das vias públicas e da manutenção dos veículos. Exemplo nº04: IECMM =

JAN FEV MAR ABR MAI JUN JUL AGO SET OUT NOV DEZ + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM + ICMM ICMM TM

Onde: IECMM

= indicador da evolução consumo/médio/mensal (ônibus convencional);

ICMM

= indicador de consumo médio mensal (janeiro até dezembro);

TM

= total de meses do estudo.

Esse é um exemplo sobre o acompanhamento de consumo de um determinado veículo, podendo ser utilizado para o acompanhamento de qualquer elemento da gestão dos serviços, por exemplo: variação de demanda (ocupação de ônibus ou viagens), custos diretos (motorista e cobrador) ou indiretos (gestão e controle), volume de defeitos ou de depredação e de faturamento. ·

Indicadores de satisfação – informações externas: são informações que se referem à comunicação com a comunidade e com os clientes. No caso dos sistemas de informação aos usuários de transporte coletivo urbano, o objetivo é atingir a opinião pública corrente, de modo a melhorar a imagem dos serviços e a fomentar a sua utilização. Portanto, poderão ser: a) pontualidade das viagens oferecidas em função do tipo de transporte coletivo; b) grau de acessibilidade que o sistema oferece

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possibilitando a inclusão de pessoas com qualquer tipo de limitação (física ou etária); c) condição de limpeza e manutenção dos veículos de transporte; d) tratamento dos servidores em relação ao usuário; e) segurança de uso dos serviços de transporte coletivo. d) Descobrindo a qualidade e a produtividade

Orrico Filho, Dourado e Fortes16 enfatizam que os ganhos produtivos originados pela disponibilização dos serviços públicos por parte do concessionário ou permissionário e não repassados ao preço final representam uma agressão aos conceitos de qualidade, ou seja, esse repasse faz parte da base de compreensão do termo. Assim, não é possível falar em qualidade sem respeitar o simples ato de transferir estes ganhos. O foco sempre deve estar direcionado aos benefícios que poderão ser disponibilizados aos usuários finais. Cabe ao prestador de serviço se conscientizar da importância para o cotidiano dos usuários e dos diversos usos sociais que se fazem por intermédio deste. e) A busca por tecnologias

Segundo Orrico Filho, Dourado e Fortes17, na busca pelo constante aprimoramento do serviço ofertado pode-se lançar mão de avançados recursos tecnológicos existentes, como instrumentos de apoio e de diferenciação mercadológica. Avanços tecnológicos, para os autores, são o incremento (em qualquer fase do processo de prestação de serviço) de equipamentos eletrônicos que aprimorem a troca de informações (origem e destino – destino e origem), representando ganhos de agilidade, confiabilidade e segurança,


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não só por parte dos usuários, mas também para o próprio prestador de serviço. Enfim, o transporte coletivo urbano é um serviço público e, como tal, deve incorporar as ambições do governo local quanto à equidade social, qualidade urbana, eficiência, meio ambiente e sustentabilidade. Para alcançar esses objetivos, a inovação é um elemento fundamental, por exemplo: ·

inovação dos equipamentos e sistemas técnicos (ônibus de nova geração e sistemas de capacidade intermediária sobre pneus);

·

inovação no domínio ambiental, com equipamentos menos poluentes e mais adequados ao terreno;

·

inovação no domínio de conforto e performance, com a aplicação de novos conceitos como a intermodalidade, a interconexão ou a interoperatividade;

·

inovação também no domínio comercial, adotando uma estratégia de marketing que considere o comportamento do cliente, fornecendo-lhe o nível de serviço desejado.

A qualificação dos sistemas de transporte coletivo urbano através da utilização de novas tecnologias deve ser necessariamente acompanhada por um sistema de priorização para o transporte coletivo. A provisão de medidas prioritárias para o transporte coletivo urbano pode variar de medidas simples, como a alteração de tempos de semáforos em interseções críticas, à implantação de vias elevadas exclusivas para ônibus. Muitos sistemas resultam de uma combinação de diversos fatores, como faixas exclusivas junto ao meio-fio com paradas em baias e detecção semafórica.

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2.6 As necessidades sociais do ser humano A necessidade de circular está ligada, segundo Vasconcellos18, ao desejo de realização das atividades sociais, culturais, políticas e econômicas consideradas necessárias na sociedade. Essa necessidade está relacionada a: ·

a relação com as condições físicas pessoal dos viajantes;

·

os custos, muitas vezes, incompatíveis com a realidade financeira da população que se pretende atender;

·

a organização do tempo ao cotidiano das pessoas, bem como aos horários de funcionamento das atividades nos destinos, conjugada com a oferta de meios de transporte do percurso pretendido.

Dessa forma, o uso do sistema de circulação só pode ser feito se todas essas condições forem satisfeitas, mesmo que em graus de necessidades humanas diferentes. Portanto, este é o maior desafio do gestor público: estimular o uso efetivo do sistema de circulação minimizando as enormes diferenças entre as pessoas, classes e grupos sociais. Cabe ao gestor público local agir como um facilitador desses fluxos e promover correções conforme os interesses comuns locais. a) A evolução do atendimento da demanda

Segundo Souza e Isensee19, durante muito tempo, os gestores do sistema de transporte seguiram o caminho da previsão da demanda para inibir as dificuldades de acessibilidade socioeconômica. Esse era o paradigma que orientava as ações do poder público, um reflexo característico dos anos 1950 e 1960, nos quais uma grande demanda precisava ser


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suprida. Assim, o aprimoramento das ferramentas de auxílio à tomada de decisão e a abundância de espaço físico e de recursos financeiros e energéticos compunham um cenário no qual o poder público desempenhava o papel principal. A partir de meados da década de 1970, a realidade mudou da abundância para a escassez de espaço físico e de recursos financeiros e energéticos. Abundantes eram apenas os problemas ambientais e de mobilidade, que se tornaram, com o passar do tempo, marcas registradas do modo de viver urbano. Assim, o aprimoramento das ferramentas de auxílio à tomada de decisão passou a não fazer mais efeito, pois do ponto de vista social, econômico e político não se lidava mais com a promoção e consolidação de um estilo de vida, mas com a transformação da forma como as pessoas vêem, pensam e sentem o mundo em que vivem. Os problemas de mobilidade afetam atualmente a todos os atores desse ambiente, sem distinção e, à medida que se acirram, aumentam também as pressões sobre o poder público. Configura-se, então, uma crise de oferta na qual possíveis soluções para o problema não são viáveis sem o engajamento e a contribuição de todos os atores. A saída, portanto, tem a ver com a divisão de responsabilidade, sendo que o desafio passa a ser o de lidar com a complexidade. b) O sistema de transporte e a exclusão urbana

Segundo Silva, Portugal e Santos20, partindo da premissa de que a difusão do desenvolvimento ocorre de forma desequilibrada e considerando que o território é um bem que está em jogo em grande parte das disputas sociais, é possível constatar o problema da exclusão social no nível urbano e

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regional. Propõe-se, então, a análise desse problema a partir de três elementos: ·

Acessibilidade – Tem relação com a possibilidade de o cidadão ter acesso a um determinado serviço público, o que, no caso do transporte público coletivo, significa possibilitar que qualquer cidadão adentre ao sistema para realizar uma atividade particular cuja locomoção é imprescindível.

·

Mobilidade – Segundo Silva, Portugal e Santos21, é a capacidade de um indivíduo se deslocar, podendo envolver dois componentes. O primeiro diz respeito ao desempenho do sistema de transporte coletivo (tempo de percurso entre origem e destino) e o segundo diz respeito às características e às necessidades específicas do indivíduo, tais como: a) capacidade de pagamento (transporte coletivo, táxi ou trem); b) se este possui alguma limitação física ou etária. No entanto, esse item tem sua importância ampliada em função do uso de indicadores que medem a qualidade e o bem-estar social.

·

Desenvolvimento – Está relacionado com o adiantamento, o crescimento, progresso, assim como com o estágio econômico-social e político de uma comunidade. O crescimento, sobretudo o medido pela renda per capita, acelera, mas sua ausência não impede o progresso em muitos campos sociais importantes.


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2.7 Pesquisando a demanda a) A coleta de dados

O processo de planejamento dos transportes, segundo Bruton22, necessita de uma quantidade expressiva de informações. Para obtê-las, deve-se, inicialmente, levar em consideração as informações sobre as características das viagens (muito semelhante ao item mobilidade, mas acrescentando informações sobre a quantidade da demanda e o percurso, por exemplo) atuais e, se possível, estimar a ocupação futura do solo e seu uso, bem como a população futura que irá influenciar nessa transformação. As diferentes pesquisas necessárias para coletar as informações básicas consomem tempo e exigem expressivos recursos humanos e financeiros. Desse modo, requer-se uma cuidadosa programação na fase de coleta de dados, sendo prática corrente analisar cada elemento no processo, alocar um tempo estimado necessário para completar cada etapa e, a partir daí, preparar um cronograma para garantir que os dados sejam obtidos de forma rápida, eficiente e possível. b) Definição da área de estudo

Para Bruton23, a área de estudo é uma fração de uma região maior. Uma vez selecionada, esta pode ser separada por uma linha imaginária, a qual o autor chama de cordão. Esse cordão seria o limite da área de estudo. A área interna ao cordão deve ser pesquisada de forma intensa e detalhadamente para obter informações relativas ao uso e à ocupação do solo atuais e estimativas futuras. O

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que se pretende identificar são informações sobre o padrão de viagem dos moradores atuais e futuros. Ao definir a área de estudo, é preciso considerar três critérios principais: ·

incluir áreas suburbanas e semi-rurais que geram um fluxo regular de viagens, especialmente viagens para o trabalho. Detalhes desses movimentos são facilmente obtidos através da aplicação da técnica de entrevista domiciliar.

·

incluir as áreas que se pretende desenvolver levando em consideração o desenvolvimento de facilitadores de mobilidade que se pretendem para o mesmo período.

·

regiões mais externas e próximas ao limite da área de pesquisa precisam satisfazer a algumas precondições: ao ser considerada, deve levar em conta o mínimo possível de pontos de pesquisa (pois são microrregiões de pouca densidade populacional, e os custos poderão ser crescentemente inibidores) e deve-se utilizar as vias em locais em que seja seguro realizar as entrevistas com os viajantes, sendo equilibradamente distribuída no decorrer do seu traçado.

c) O método da entrevista domiciliar

Segundo Bruton24, “a entrevista domiciliar é utilizada visando-se conhecer os fatos básicos relacionados aos movimentos atuais para todas as viagens em um dia típico, dentro de uma área ou região urbana”. Esse método permite, ainda, que outras pesquisas sejam realizadas pelo mesmo pesquisador, nos mesmos pontos que a pesquisa original e obter informações sobre a movimentação de veículos comerciais e


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de transporte público (quando houver). O que se procura é a identificação de preferências de mobilidade nessas áreas. d) A entrevista na pesquisa de campo

Segundo Lakatos e Marconi25, esse método é utilizado para conseguir informações ou conhecimentos a respeito de um problema para o qual se pretende encontrar uma possível resposta, sendo necessário para realizar um conjunto de controles com objetivos preestabelecidos que discriminam suficientemente o que deve ser coletado. As pesquisas de campo se dividem em três grandes grupos: ·

quantitativo-descritivo: pesquisa empírica com delineamento ou análise das características de fatos ou fenômenos;

·

exploratório: pesquisa empírica, com formulação de questões relacionadas a desenvolver hipóteses, aumentar o conhecimento do pesquisador melhorando a precisão de uma pesquisa futura e compreender conceitos;

·

experimental: pesquisa empírica para teste de hipótese que dizem respeito a relações causa-efeito.

A entrevista é um encontro entre duas pessoas a fim de que uma delas obtenha informações sobre determinado assunto. Esse é um procedimento muito utilizado na investigação social. Para tanto, a entrevista será composta de quesitos padronizados dentro de cada objetivo específico ou grupo investigado. O termo “padronizado” é aquele no qual o entrevistador segue um roteiro previamente estabelecido. Ela se realiza de acordo com um formulário elaborado e é efetuada, de preferência, com pessoas selecionadas de acordo com

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um plano. O objetivo é obter, dos entrevistados, respostas às mesmas perguntas, permitindo que todas sejam comparadas com o mesmo conjunto de perguntas, sendo que as diferenças refletem entre os entrevistados, e não entre as perguntas. e) O tamanho da amostragem

Segundo Barbetta26, a amostragem é comumente utilizada no cotidiano do ser humano (degustação de alimentos, pesquisas eleitorais ou censos) e cita quatro razões para o seu uso em levantamentos de grandes populações: ·

economia: torna-se bem mais econômico o levantamento de só uma parte da população;

·

poupa tempo;

·

confiabilidade dos dados podendo dar mais atenção aos casos individuais, evitando erros nas respostas;

·

operacionalidade: é mais fácil realizar operações de pequena escala. Sugere, ainda, que a amostra deve ter um nível de confiança de 95%:

n0 =

1 2 E0

n =

N # n0 2 N # n0 E0

Onde: N

= tamanho (número de elementos) da população;

n

= tamanho (número de elementos) da amostra;

n0

= uma primeira aproximação para o tamanho da amos-

E0

= erro amostral tolerável.

tra;


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Para garantir que uma amostra seja representativa, é necessário que as pessoas nela incluídas estejam distribuídas geograficamente por toda a área de estudo, na mesma proporção em que está distribuída a população total. Se o propósito do estudo envolve o horizonte de longo prazo, usa-se o tamanho de amostra mínimo. Se for requerido um maior grau de confiabilidade e exatidão, usa-se o tamanho da amostra recomendado. f) Procedimentos para entrevista

Segundo Bruton27, “cada entrevistador recebe uma lista de endereços que devem ser visitados em determinados dias”. Pode, ainda, existir um aviso prévio de pesquisa enviado por carta ou vinculado a um outro meio de comunicação (rádio, televisão ou jornais). Muito similar às informações solicitadas pelo IBGE, nesses casos, são buscados dados pertinentes às características básicas de domicilio e todas as viagens realizadas pelos membros. As informações coletadas no domicilio incluem, basicamente: ·

endereço do domicílio;

·

tamanho do domicílio;

·

idade e sexo dos ocupantes;

·

número de residentes economicamente ativos, seus respectivos empregos e local de trabalho;

·

número de veículos a motor possuído;

·

renda familiar;

·

local da escola/outros centros de educação para os ocupantes em idade escolar;

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·


dia e data das viagens registradas, isto é, o dia e a data anterior.

Se o entrevistador não pode contatar o domicílio no dia marcado, deve voltar no dia seguinte; se na segunda visita, também não conseguir realizar a entrevista, ele não deve tentar novamente dentro de um prazo de sete dias, a partir do primeiro dia marcado. Outra técnica adotada com algum sucesso é o uso de entrevistadores com gravador, para coletar informações sobre viagens por transporte público. Essa técnica permite entrevistar um grande número de usuários e codificar os resultados no mesmo dia. Em áreas de pequeno volume de passageiros de ônibus, pode-se utilizar um entrevistador que embarca no ônibus, anota o numero de passageiros e escolhe uma amostra destes para entrevistar. A informação solicitada aos passageiros de ônibus é semelhante àquela requerida na entrevista na via, ou seja, local de origem e destino, propósito da viagem, modo de viagem antes do embarque no ônibus e modo de viagem que se tomará após o desembarque.

Considerações A necessidade de ir e vir como uma das muitas necessidades básicas do ser humano é manifestada desde tempos remotos. O deslocamento para trabalho, escola, faculdade, parque, shopping, atividades culturais, sociais e recreativas, entre tantas outras, é a base para a satisfação de outras necessidades. O problema é que cada indivíduo possui um grau específico de mobilidade, em função de suas próprias necessidades, de limitações físicas ou econômicas. Essas


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iferenças se sobressaem no convívio em grupo, e é nesse d momento que o Estado interfere, proporcionando meios para minimizá-las. Foi demonstrado, no capítulo, que os serviços públicos de transporte coletivo têm como função básica minimizar qualquer dificuldade relacionada à locomoção dos cidadãos. Logicamente, reconhece-se que esses serviços ajudam a desenvolver economicamente uma região e, nesse ponto, se sobressaem as disputas entre grupos sociais pela preferência de atendimento, dado que os recursos financeiros são insuficientes para o atendimento de toda a demanda. Justamente o que se pretendia minimizar acaba, por conseqüência, evidenciando desequilíbrios, pelo motivo de que nem todos os cidadãos fazem parte de um grupo social estimulado politicamente. Essa característica é mais comumente encontrada em centros urbanos que estão em pleno crescimento de suas periferias, sendo que é justamente nesses locais que falta infra-estruturas básicas de serviços públicos, em especial o transporte. O desafio enfrentado pelo gestor público local em administrar as necessidades de mobilidade populacional é contínuo, árduo e, muitas vezes, não reconhecido pelos usuários.

Atividades para fixação de conteúdo 1) Assinale a única alternativa correta sobre a definição de transporte público: a) É aquele que muitas pessoas podem usar, como ônibus, trem, metrô ou táxi. Somente no caso do táxi existe pagamento.

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b) É aquele que poucas pessoas podem usar, como ônibus, trem, metrô ou táxi. Todos mediante pagamento. c) É aquele que muitas pessoas podem usar, como ônibus, trem, metrô ou táxi. Todos sem a necessidade de pagamento. d) É aquele que muitas pessoas podem usar, como ônibus, trem, metrô ou táxi. Todos mediante pagamento. e) É aquele que muitas pessoas podem usar, como ônibus, trem, metrô ou táxi. Todos mediante vale-transporte. 2) Assinale a única alternativa que corresponde a um tipo de transporte coletivo utilizado nos serviços públicos de transporte: a) Ônibus. b) Skate. c) Patins. d) Carona. e) Todas as alternativas estão corretas. 3) Analise as afirmações a seguir e assinale a única alternativa correta a respeito dos serviços de transporte público: a) Os serviços públicos de transporte coletivo são de responsabilidade do gestor público estadual, uma vez que podem envolver vários municípios dentro de uma região, como as regiões metropolitanas. b) Os serviços públicos de transporte coletivo não representam nenhum empecilho à mobilidade da população dentro do município.


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c) O transporte coletivo é um instrumento fundamental para alavancar o desenvolvimento socioeconômico de uma região do município, pois permite a mobilidade das pessoas para o trabalho, as compras, a escola, a lazer, entre outros. d) O transporte coletivo é um serviço público que não pode ser delegado por concessão ou por qualquer outro meio a terceiros. Se assim o fosse, seria descaracterizado como serviço público. e) Todas as alternativas anteriores estão corretas. 4) Relacione a primeira com a segunda coluna no que diz respeito às fases para o planejamento de transporte. Primeira coluna: 1. A finalidade é formular a estratégia para a implementação do sistema escolhido durante o período de planejamento. 2. Define a interface entre o sistema e o seu meio ambiente e identifica um critério que possa ser usado pelo planejador para identificar o sistema ótimo. 3. Identifica e analisa o sistema alternativo que satisfaça aos objetivos da melhor forma possível. 4. Prever o provável estado operacional de cada um dos sistemas alternativos gerados na fase anterior, dadas as expectativas quanto à situação do meio ambiente. 5. A finalidade é gerar uma linha de soluções que satisfaçam aos objetivos previamente estabelecidos, tanto em níveis mais altos quanto em mais baixos e que não violem as delimitações estabelecidas.

130


Segunda coluna ( ) Implementação. ( ) Análise da solução. ( ) Definição do problema. ( ) Avaliação e escolha. ( ) Geração da solução. Em seguida assinale a alternativa correspondente: a) 1, 4, 5, 3 e 2. b) 1, 5, 3, 4 e 2. c) 1, 3, 4, 5 e 2. d) 1, 2, 3, 4 e 5. e) 1, 4, 2, 3 e 5. 5) Ocorre quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública. Assinale a única alternativa que corresponde a essa afirmação: a) Delegação. b) Outorga. c) Promulgação. d) Implementação. e) Nenhuma das alternativas. 6) A regulamentação típica brasileira para os serviços públicos de transporte coletivo (ônibus) urbano prevê a necessidade.....................para a concessão dos serviços. Portanto,......................devem desempenhar um papel


131

r egulador, na medida em que vem substituir a auto-regulação e, assim, garantir a qualidade, quantidade e preço vinculados à maximização do bem-estar social. Assinale a única alternativa que corresponde ao texto citado. a) de tomada de preço, carta convite; b) de licitação, licitação; c) de outorga, promulgação; d) de pregão, licitação e) As alternativas “a” e “c” estão corretas. 7) Conforme as afirmações a seguir, assinale a única correta: a) Os serviços públicos de transporte coletivo somente podem ser executados diretamente por particulares através de contratos de concessão ou permissão. b) Os serviços públicos de transporte coletivo tanto podem ser executados diretamente pela prefeitura quanto por autarquia municipal, não sendo permitida outra possibilidade. c) Os serviços públicos de transporte coletivo tanto podem ser executados diretamente pela prefeitu ra quanto por autarquia municipal, por entidade paraestatal do município ou por empresas particu lares, mediante outorga. d) Os serviços públicos de transporte coletivo tanto podem ser executados diretamente pela prefeitura quanto por autarquia municipal, por entidade paraestatal do município ou por empresas particulares, mediante concessão ou permissão.

132


e) Os serviços públicos de transporte coletivo tanto podem ser executados diretamente pela prefeitura quanto por autarquia municipal, por entidade paraestatal do município ou por empresas particulares, mediante tomada de preço. 8) Com base nas afirmações a seguir, assinale a única alternativa incorreta: a) O sistema de transporte urbano pode ser encarado como uma resposta às forças sociais e econômicas que existem nas regiões interestaduais. Esse meio ambiente socioeconômico é, por sua vez, influenciado pelas características do sistema de transporte público interestadual. b) O indicador de gestão interno é uma estrutura contínua e integrada que tem a função de coletar, classificar, analisar e divulgar informações aos tomadores de decisão, para que estes possam planejar e executar ações empresariais a partir de dados exatos, confiáveis e atualizados. c) A qualificação dos sistemas de transporte urbano através da utilização de novas tecnologias deve ser necessariamente acompanhada por sistema de priorização para os serviços de transporte público. d) O processo de planejamento dos transportes necessita de uma quantidade expressiva de informações. Para obtê-las, deve-se, inicialmente, levar em consideração as informações sobre as características das viagens atuais e, se possível, estimar a ocupação futura do solo


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e seu uso, bem como a população futura que irá influenciar nesta transformação. e) As questões “b”, “c” e “d” estão corretas. 9) O transporte coletivo urbano é um serviço público e, como tal, deve incorporar as ambições do governo local quanto à eqüidade social, qualidade urbana, eficiência, meio ambiente e sustentabilidade. Para alcançar esses objetivos, a inovação é um elemento fundamental. Assinale a única alternativa que diz respeito aos tipos de inovação para o transporte coletivo urbano. a) Inovação dos equipamentos e sistemas técnicos. b) Inovação no domínio ambiental. c) Inovação no domínio comercial. d) Inovação no domínio de conforto e performance. e) Todas as alternativas anteriores estão corretas. 10) A necessidade de circular está ligada ao desejo de realização das atividades sociais, culturais, políticas e econômicas consideradas necessárias na sociedade. Assinale a única alternativa que não possui relação com a afirmação anterior. a) Os custos, muitas vezes, são incompatíveis com a realidade financeira da população que se pretende atender, portanto, deve-se buscar sempre a sua redução. b) Deve-se adequar as infra-estruturas do sistema de transporte público para permitir o uso pelas pessoas com necessidades especiais.

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c) A infra-estrutura deve proporcionar um máximo de conforto possível aos passageiros, mesmo que com isso venha a inviabilizar as viagens em função do aumento dos custos. d) Deve-se organizar o tempo de percurso ao cotidiano das pessoas, ou seja, aos horários de funcionamento das atividades nos destinos, bem como a oferta de meios de transporte do percurso pretendido. e) Cabe ao gestor público local agir como um facilitador desses fluxos e promover correções conforme os interesses comuns locais. 11) Com base no entendimento sobre a exclusão urbana, assinale a única alternativa que traduz corretamente o entendimento sobre acessibilidade: a) Tem relação com a possibilidade de o cidadão ter acesso a um determinado serviço público que, no caso do transporte coletivo, significa possibilitar que qualquer cidadão com condição financeira adequada adentre ao sistema para realizar uma atividade coletiva cuja locomoção é uma opção. b) Tem relação com a possibilidade de o cidadão ter acesso a um determinado serviço público que, no caso do transporte coletivo, significa possibilitar que qualquer cidadão sem necessidades especiais adentre ao sistema para realizar uma atividade particular cuja locomoção é imprescindível. c) Tem relação com a possibilidade de o cidadão ter acesso a um determinado serviço público que, no caso do


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transporte coletivo, significa possibilitar que qualquer cidadão adentre ao sistema para realizar uma atividade particular cuja locomoção é imprescindível. d) A acessibilidade não tem relação com a possibilidade de o cidadão ter acesso a um determinado serviço público, no caso, o transporte coletivo. Esse termo é mais utilizado para acesso à internet. e) Todas as alternativas anteriores estão corretas. 12) Com relação à definição da área de estudo (pesquisas de demanda), é correto afirmar: a) Não deve incluir na área de estudo as áreas suburbanas e semi-rurais que geram um fluxo regular de viagens, especialmente, viagens para o trabalho. Detalhes desses movimentos são facilmente obtidos através da aplicação da técnica de entrevista domiciliar. b) Deve incluir na área de estudo as áreas suburbanas e semi-rurais que geram um fluxo regular de viagens especialmente viagens para o trabalho. Detalhes desses movimentos são facilmente obtidos através da aplicação da técnica de entrevista domiciliar. c) Deve incluir na área de estudo as áreas suburbanas e semi-rurais que geram um fluxo regular de viagens especialmente viagens para o trabalho. Detalhes desses movimentos são facilmente obtidos através da aplicação da técnica de entrevista via telefone. d) Não deve incluir na área de estudo as áreas suburbanas e somente as semi-rurais que geram um fluxo regular de viagens, especialmente viagens para o

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trabalho. Detalhes desses movimentos são facilmente obtidos através da aplicação da técnica de entrevista domiciliar. e) Deve incluir na área de estudo somente as áreas suburbanas que geram um fluxo regular de viagens, especialmente viagens para o trabalho. Detalhes desses movimentos são facilmente obtidos através da aplicação da técnica de entrevista domiciliar. 13) Assinale (V) para as alternativas verdadeiras ou (F) para as falsas, conforme o entendimento sobre as afirmações a seguir: (

) O método exploratório é a pesquisa empírica, com formulação de questões relacionadas a desenvolver hipóteses e aumentar o conhecimento do pesquisador, independente da precisão e de compreender conceitos.

(

) A entrevista domiciliar é utilizada visando conhecer os fatos básicos relacionados aos movimentos atuais para todas as viagens em um dia típico, dentro de uma área ou região urbana.

(

) A entrevista será composta de quesitos padronizados dentro de cada objetivo específico ou grupo investigado.

(

) A confiabilidade dos dados possibilita dar mais atenção aos casos individuais, evitando erros nas respostas.

(

) A entrevista é um encontro entre três ou mais pessoas, a fim de que uma delas obtenha informações a respeito de determinado assunto.


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Em seguida, assinale a única alternativa correta: a) F, V, F, V e V. b) V, V, V, V e F. c) F, V, V, V e V. d) F, V, V, V e F. e) Todas as alternativas estão corretas. 14) Assinale a alternativa que não se refere às informações básicas coletadas na realização das entrevistas para o dimensionamento dos serviços públicos de transporte coletivo: a) Número do título de eleitor, bem como a respectiva zona eleitoral dos eleitores residentes. b) Endereço domiciliar e escolar ou outros centros de educação para os ocupantes em idade escolar. c) Idade e sexo dos ocupantes. d) Número de residentes economicamente ativos, seus respectivos empregos e local de trabalho. e) Renda familiar e tamanho do domicílio. 15) Em um determinado município, um analista pretendia criar um indicador que refletisse o consumo médio de combustível dos ônibus utilizados para o transporte coletivo em um dado trecho estratégico para o futuro dimensionamento dos serviços. Ao analisar as informações internas dos veículos referentes à quilometragem e à capacidade dos tanques de combustível, obteve-se o seguinte:

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Veículo 1 → tanque de combustível = 150 litros km sem reabastecimento

→ 900


→ 600



→ 750

→ 660

Nota: todos os veículos transitam exclusivamente no mesmo trecho. Assinale a única alternativa correta que corresponde à necessidade do analista: a) 5,25 km/l b) 5,50 km/l c) 4,45 km/l d) 4,55 km/l e) 4,85 km/l

capítulo 3

Saneamento básico

Em meados do século passado, pensava-se que o saneamento básico abrangia apenas os serviços relacionados a água e esgoto. Hoje, porém, tem-se a consciência de que o leque é maior. Segundo Aisse1, o saneamento básico é definido como um conjunto de ações que visam controlar doenças, transmissíveis ou não, além de propiciar conforto e bem-estar. O conjunto de ações que é mencionado diz respeito a todo esforço realizado por órgãos, estatais ou não, no sentido de disponibilizar e ampliar toda uma infra-estrutura relacionada com controle do abastecimento de água, do esgotamento sanitário, da destinação de resíduos sólidos, da drenagem urbana, do controle de animais e vetores, da educação sanitária e ambiental. Pois bem, esse era um entendimento da categoria dos estudiosos da área, mas não era o entendimento da classe política. Recentemente, a mentalidade política dos Poderes Executivo e Legislativo foi alterada de forma significativa, indo de encontro ao entendimento conceitual que já vinha sendo trabalhado pelos técnicos sanitários a muitas décadas atrás. Esse novo entendimento político, mesmo que ainda não possua a amplitude desejada pelos técnicos sanitários,

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representa um importante amadurecimento político sobre o tema. Recentemente, foi decretada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva a Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, e em seu art. 3º ficou sacramentada a mudança no entendimento político. Em verdade, o conceito político atual ainda é insuficiente, basta compará-lo ao conceito do professor Aisse2 para que se conclua que a disposição política sobre o tema ainda precisa ser ampliada, de modo a congregar outras variáveis (controle de animais e vetores, educação sanitária e ambiental) não menos importantes do que aquelas citadas na Lei 11.445/07. Até então, esse entendimento considerava que o básico do saneamento se tratava de serviços de tratamento, de distribuição de água e de coleta e tratamento de esgoto. Esse entendimento, que surgiu em meados do século passado, em plena Ditadura Militar no Brasil, estava em descompasso com o amadurecimento técnico do entendimento dos estudiosos da área sobre o esse tema. Portanto, essa nova lei se aproximou do entendimento técnico sanitarista predominante no Brasil. Outra novidade é a presença do termo universalização, que apresenta um sentido de disponibilização (não de imposição), ou seja, colocar à disposição do usuário, sendo que o seu uso dependerá do convencimento, da educação e da preocupação com esse recurso natural cada vez mais escasso, principalmente em regiões urbanas. Um tema que apresenta uma certa nebulosidade é o que se refere ao art. 4º dessa lei, quando afirma que “recursos hídricos” não integram os serviços públicos de saneamento básico. Ora, se a maioria das regiões metropolitanas no Brasil está buscando


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água cada vez mais longe, já que as águas mais próximas e disponíveis não são suficientes para atender as demandas anualmente crescentes e considerando que o tema saneamento básico interfere na qualidade dos recursos hídricos, tem-se que a grande dificuldade é encontrar recursos hídricos suficientes para o atendimento populacional. Portanto, o recurso hídrico (água) é a matéria-prima desejada por toda a população, sendo que o ato de transportar, tratar e colocar à disposição da população e, novamente, coletar, tratar, desinfetar e devolver ao corpo hídrico representa, então, parte dos serviços de saneamento básico pelo entendimento dessa lei. O gerenciamento desses recursos hídricos é de importância estratégica para a universalização dos serviços públicos, pois transportar água de outros corpos hídricos mais distantes, além de encarecer o custo unitário do serviço (água em m³), pode comprometer a vazão desse novo corpo hídrico e prejudicar os habitantes da região por representar mais um concorrente em potencial. Esse gerenciamento, quando existe, faz parte dos serviços públicos, assim como os custos de administração dos serviços, pois a tarifa cobrada deve cobrir todos os custos envolvidos com o serviço que se pretende universalizar. De qualquer forma, por mais que a Lei 11.445/07 represente uma evolução na mentalidade política sobre os serviços de saneamento básico, precisará, em um futuro próximo, de novas adequações. Outra preocupação importante da Lei nº 11.445/07 é o estabelecimento de princípios que norteiam os serviços de saneamento básico, são eles:

142


·

universalização do acesso: vale salientar que esse termo está associado à opção de acesso a todos, indiscriminadamente;

·

integralidade: os serviços públicos devem estar em conformidade estrutural e de qualidade, na medida de suas expectativas de uso;

·

adequabilidade: devem estar em conformidade com as determinações da saúde pública, sem prejudicar o meio ambiente;

·

disponibilidade: de modo que seja um fator representativo de segurança da vida, do patrimônio público e privado;

·

adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as particularidades locais como fator balizador para a tomada de decisão;

·

articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional (habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida);

·

eficiência e sustentabilidade econômica: devem ser eficientes para proporcionar sustentabilidade econômica e estrutural dos serviços, adotando um sistema de cobrança de forma socialmente justa;

·

transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados;

·

controle social: de mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade informações, representações


143

técnicas e participações nos processos de formulação de políticas públicas de saneamento. Já na opinião de Turolla3, a implantação das políticas públicas ocorridas na década de 1990 resultou em um importante avanço na cobertura dos serviços de saneamento básico, mesmo que no período em questão ocorressem inúmeras alterações institucionais. Esse avanço foi conseguido em função dos recursos utilizados serem provenientes de programas federais, do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e das instituições de fomento, principalmente o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Tais programas eram distintos em suas atuações, ou seja, o primeiro era direcionado à redução das desigualdades socioeconômicas e privilegiava sistemas sem viabilidade econômico-financeira, e o segundo estava voltado para a modernização e para o desenvolvimento institucional dos sistemas de saneamento. Assim, para o primeiro grupo, são os seguintes programas: ·

Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (Pronurb), com a meta de suprir lacunas deixadas pelo fim do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), sua introdução foi possível através de dois programas (Programa Social de Emergência e Geração de Emprego em obras de Saneamento – Prosege e Programa de Saneamento para População de Baixa Renda – Prosanear), utilizando recursos do FGTS.

·

Pró-Saneamento: com recursos do FGTS e exigência de contrapartida.

144


·

Programa de Ação Social em Saneamento (PASS): destina-se à expansão da oferta dos serviços de saneamento nos municípios de maior concentração de pobreza que são integrantes do Programa Comunidade Solidária e do Programa de Redução da Mortalidade da Infância.

·

Programa de Emergência e Geração de Empregos em Obras de Saneamento (Prosege): sua implantação, em 1992, permitiu a construção de 6.000 km de redes de esgotos.

·

Programa Fundação Nacional de Saúde (Funasa): com ações em saneamento a partir de critérios epidemiológicos e de indicadores sociais, tem como destaque a participação na gestão e na assistência técnica a serviços autônomos municipais, prioritariamente em pequenas localidades.

Para o segundo grupo de atuação, tem-se os seguintes programas: ·

Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS): reformou o setor (ações institucionais) em âmbito nacional através de assistência técnica aos estados e municípios. Esses recursos foram, inicialmente, utilizados em companhias estaduais de Santa Catarina, Bahia e Mato Grosso do Sul, e, mais tarde, ampliou-se às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;

·

Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água (PNCDA): promove o uso racional e eficiente da água;

·

Programa de Financiamento a Concessionários Privados de Serviços de Saneamento (FCP-SAN): com recursos provenientes do FGTS e do Banco Nacional de


145

Desenvolvimento Social, colocados à disposição de concessionárias de saneamento com vista ao aumento de cobertura dos serviços de água e de esgoto. ·

Programa de Assistência Técnica a Parcerias Público/ Privada em Saneamento (Propar): é destinado a financiar a contratação de consultoria técnica sobre a elaboração e a implementação de modelos de parceria.

·

Programa de Pesquisa em Saneamento Básico (PROSAB – CTHidro): objetiva o financiamento de pesquisas na área de saneamento.

Atualmente, a Caixa Econômica Federal (2006) disponibiliza, ainda, os seguintes programas: ·

Programa habitação de interesse social: objetiva viabilizar o acesso à moradia adequada aos segmentos populacionais de renda familiar mensal de até três salários mínimos em localidades urbanas e rurais.

·

Pró-Municípios: visa contribuir para a melhoria da qualidade de vida nas cidades. Operado com recursos do Orçamento Geral da União.

·

Programa resíduos sólidos urbanos: tem por objetivo incentivar a coleta de resíduos em municípios com mais de 250 mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas.

·

Programa saneamento ambiental urbano: tem por objetivo ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos serviços de saneamento ambiental urbano em municípios com população superior a 30 mil habitantes;

146

·


Programa Brasil Joga Limpo: tem por objetivo viabilizar projetos no âmbito da Política Nacional de Meio Ambiente. O programa é operado com recursos do Orçamento Geral da União repassados aos Municípios e concessionárias estaduais e municipais de acordo com as etapas do empreendimento executadas e comprovadas.

Com exceção deste último, os demais programas são operados com recursos do Orçamento Geral da União, e deve ser verificada a adequabilidade da contrapartida oferecida aos percentuais mínimos definidos pelo Ministério das Cidades, em conformidade com a Lei de Diretrizes Orçamentária e com base no Índice de Desenvolvimento Humano do Município. E ainda, por último, o Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas (Prodes). Esse é um dos maiores desafios da gestão de recursos hídricos no Brasil, relacionado à redução das cargas poluidoras nos corpos d’água, quando essa poluição é causada por esgotos sanitários. O principal objetivo do programa é comprar o esgoto efetivamente tratado, ou seja, quanto mais águas residuárias a estrutura sanitária tratar, mais recursos são liberados. Em última análise, esse programa contempla resultados. Ressalta-se que, do ponto de vista das fontes de financiamentos, as mais importantes para os serviços de saneamento básico (água, esgoto, drenagem urbana e lixo) é a Caixa Econômica Federal, em função de toda a sua história de investimentos no setor. Quanto às garantias, Klas Júnior4 afirma que as mais utilizadas para liberação de financiamento são: os recebíveis, a cláusula de reversão e os contratos de arrendamentos tipo BOT (Built, Operate and Transfer). Por último, tem-se as contrapartidas exigidas para a liberação dos financiamentos para esses serviços. Ora, não


147

existe especialista no mundo que pode afirmar que o ser humano consegue sobreviver por um médio período de tempo sem água. Sendo assim, esse é um benefício que atinge toda população. Portanto, as contrapartidas representam um verdadeiro sacrifício, pois devem ser o suficiente para pagar os dividendos dos acionistas e, a partir de então, represá-las para concorrer aos financiamentos. Agora vale toda aquela análise realizada no primeiro capítulo acerca desse assunto. Resta, neste momento, uma pequena análise sobre as bases para administração do setor sanitário. Na opinião de Turolla5, não importa de quem é a titularidade, é primordial consagrar ao poder concedente a tarefa de regulação econômica e exclusiva dos serviços de saneamento, na qual permita a definição de uma política tarifária adequada, da estipulação de metas físicas, de um acompanhamento da sua execução e demais aspectos pertinentes à regulação econômica. A participação do governo federal deverá se restringir à regulação e a assistência técnica, quando esta for solicitada pelo regulador local. A questão da regulação técnica é uma atribuição federal, pois padrões de qualidade podem extrapolar os limites locais e afetar outras localidades. Quanto aos aumentos tarifários, a legislação de saneamento a ser criada deverá impor limites para os casos de reajustes reais, em que contemplem índices e prazos de ocorrências. Quando se tratarem de aumentos eventuais, relacionados a danos imprevistos na rede física, a possibilidade deve ser tratada dentro do contrato de concessão por intermédio da revisão tarifária ou outro mecanismo que agregue à tarifa um certo ônus relacionado a um seguro que cubra essas eventualidades.

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Para Cairncross et al.6, o sucesso dos programas do governo depende freqüentemente da resposta dos usuários que são servidos aqueles, ou seja, uma boa comunicação existente entre esses dois atores. Essa comunicação beneficiará os dois lados, desde que seja um caminho de duas vias, no qual as agências governamentais coloquem à disposição dos usuários todas as informações relativas ao projeto que se deseja implantar, possibilitando que a própria comunidade venha a se expressar a respeito deste. Outra questão relevante é o meio ambiente. Não ter os serviços públicos de saneamento básico de forma adequada pode causar impactos graves ao meio ambiente. Segundo Vieira e Bredariol7, a solução pode ser encontrada através de uma visão global ou por assim dizer: “Uma maneira mais sofisticada de interpretar os mecanismos de intervenção e regulação social”. Essa maneira mais sofisticada diz respeito à visão global, a qual significa que o cidadão/gestor público deve tentar compreender o meio ambiente e os diversos impactos originados pelas sociedades nos dias de hoje. Só a partir de então deve-se planejar possíveis ações corretivas por parte dos gestores públicos (recuperando ou protegendo áreas) ou ações desenvolvimentistas que visem a utilização do meio ambiente de forma sustentável. Na verdade, afirmam os autores que não somente o ser humano altera o meio ambiente como o próprio meio ambiente molda o ser humano, ou seja, são ações recíprocas existentes entre ser o humano e o meio ambiente, sem que haja qualquer tipo de hierarquização. O que parece estar nas entrelinhas dos autores é o fato de que o ser humano faz parte do meio ambiente, ou seja, não são entes distintos e separados. Ao


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destruir o meio ambiente, o ser humano estará, automaticamente, se destruindo. Para Vieira e Bredariol8, a solução para esses desequilíbrios está em um planejamento democrático dentro de uma gestão patrimonial que trate da relação entre sociedade e natureza, na qual este último é o reflexo personificado do primeiro e permitindo ao ser humano a contínua caminhada em seu processo evolutivo. No planejamento democrático, procura-se antever com simulações os impactos ambientais possíveis aos recursos naturais (renováveis ou não), ao mesmo tempo em que se procura incentivar a participação dos cidadãos nos projetos que lhes são de interesse, pois eles estarão mais próximos dos impactos causados pela alteração do meio ambiente. Todo esse processo, por sua vez, significará a inserção do novo ser humano biológico dentro de um estágio de desenvolvimento sociocultural que possa expandir a sua percepção dos limites decorrentes do funcionamento de cada nível de complexidade sistêmica do meio ambiente. Na opinião de Bezerra e Ribeiro9, a solução está no entendimento individual e no implemento das dimensões que compõem a questão da sustentabilidade. Essas dimensões estão assim resumidas: ·

ambiental e ecológica – exigem que as atividades antrópicas respeitem a capacidade de suporte do meio físico, mediante uso racional das potencialidades locais (naturais, cênicos e paisagísticos);

·

social – enfatiza a necessidade permanente de facilitar e incentivar a inclusão social e a superação da pobreza, reconhecendo a universalidade dos direitos sociais e humanos, com base na eqüidade.

150


·

política – busca a universalização dos direitos de cidadania;

·

econômica – a premissa é uma eficiência que facilite a competitividade sistêmica e a acumulação de capital, tão necessárias ao processo de desenvolvimento local;

·

cultural – preservar e respeitar as características locais, regionais e nacionais, em resposta à padronização imposta pela globalização;

·

espacial – procurar incentivar um melhor relacionamento em âmbito regional, facilitando a exploração de recursos relacionados com a infra-estrutura, de maneira a proporcionar uma distribuição mais justa.

·

institucional – procura incentivar mais estabilidade e consistência dos arranjos institucionais de responsabilidade do gestor local.

Ao ser buscada a implementação dessas exigências, reduz-se as influências de um estilo econômico voltado exclusivamente às forças de mercado. Esse mercado, diante de uma análise mais ampla, não se resume apenas às mercadorias, mas também aos fatores de produção (capital, trabalho e recursos naturais), que tendem a beneficiar as atividades econômicas que apresentem mais eficiência e rentabilidade.

3.1

Serviços públicos de distribuição de água

Segundo Mascaró10, normalmente, algumas estruturas não são percebidas pelo observador, o que não significa sua inexistência ou sua insignificância para o cotidiano da população. Enfim, o ambiente urbano é composto por uma série de


151

sistemas estruturados para dar suporte ao cotidiano urbano, a infra-estrutura de distribuição de água é uma delas. Para Tsutiya11, entende-se por concepção de sistema de abastecimento de água “o conjunto de estudos e conclusões referentes ao estabelecimento de todas as diretrizes, parâmetros e definições necessárias e suficientes para a caracterização completa do sistema que se pretende projetar”. No conjunto de atividades que constitui a elaboração do projeto de um sistema de abastecimento de água, a concepção é elaborada na fase inicial do projeto. Basicamente, ela tem como objetivos: a identificação e a quantificação de todos os fatores relacionados ao sistema de abastecimento de água; o diagnóstico do sistema existente, considerando a situação atual e futura; o estabelecimento de todos os parâmetros básicos de projeto; o pré-dimensionamento das unidades dos sistemas; a escolha da alternativa mais adequada mediante comparação técnica, econômica e ambiental, entre as alternativas; o estabelecimento das diretrizes gerais de projeto e estimativas das quantidades de serviços que devem ser executadas. Ainda, segue o autor afirmando, essa análise é efetuada através de estudo técnico, econômico e ambiental, de modo que o cotejo entre as alternativas deve apresentar o elenco de vantagens e desvantagens. De um modo geral, as análises devem estudar os seguintes aspectos: ·

Analise técnica: deve considerar a compatibilidade entre a tecnologia empregada, a equipe operacional mínima necessária, a flexibilidade operacional, a vulnerabilidade do sistema ao longo da vida útil esperada, o prazo de execução, entre outros aspectos relevantes.

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·

Analise econômica: deve considerar o estudo econômico em um valor presente dos correspondentes investimentos previstos e das despesas de exploração de cada alternativa, adotando a taxa de desconto e o período do estudo definido pela contratante.

·

Analise ambiental: identificar e avaliar os principais impactos inerentes a cada alternativa estudada e que podem ocorrer em função das diversas ações previstas para implantação e operação do empreendimento.

A concepção mais adequada é definida a partir de um estudo comparativo de viabilidade técnica, econômica, ambiental e institucional entre as alternativas estudadas, mediante a apresentação do elenco das vantagens e desvantagens inerentes a cada aspecto em consideração. Conforme a Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007 o serviço de abastecimento de água é constituído pelas atividades (operação, manutenção e administração), infra-estruturas (instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e o respectivo instrumento de medição). Na opinião de Leme12, a água é essencial como um regulador térmico e como um instrumento que auxilia a retirada de impurezas do corpo humano, então, é natural que o corpo do ser humano seja formado por aproximadamente 75% do seu peso. No que diz respeito à sua qualidade, aceitando um relacionamento dependente que existe entre a água e o ser humano, parece lógica a necessidade de uma atenção especial no que diz respeito ao seu uso. Essa qualidade existe pelas características de pureza, ou seja, diz respeito à ausência de agentes patogênicos,


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de substâncias tóxicas, cheiro, cor, sabor ou turbidez, sem essas características, segundo Macedo13, a água pode ser um instrumento de transmissão de doenças que afetam diretamente a saúde da população. Atualmente, as preocupações relacionadas com os serviços sanitários continuam em função de que o País poderia estar em uma condição melhor, mas não está. Várias são as dificuldades encontradas para obter uma amplitude que congregue toda a população, entre elas: falta de investimento em obras que demandam recursos consideráveis, concentração urbana, falta da participação pública nas decisões etc. Por outro lado, é primordial que sejam consultados alguns estudiosos da área para estruturar uma linha de pensamento que sirva de base para um estudo que vislumbre um futuro em que a oferta desses serviços esteja com a maior amplitude possível. Nesse sentido Tisutyia14, afirma que a preocupação com os efeitos na saúde pública quanto à falta de serviços sanitários adequados tem atraído a atenção de inúmeros pesquisadores e de instituições em todo o mundo, realizando de pesquisas e encontrando alternativas de financiamento para a expansão da infra-estrutura. 3.1.1

Distribuição de água – urbanização e poluição ambiental

As atividades humanas no meio urbano, se não realizadas ordenadamente, podem ocasionar alterações drásticas no ambiente, ou seja, segundo Tisutyia15, podem causar poluição. Como elemento do ecossistema urbano, o homem é afetado pela poluição, pois ela pode causar prejuízos à saúde, danos aos seus bens e prejudicar as suas atividades

154


ormais. A seguir, serão exploradas as fontes localizadas e n não localizadas de poluição da água. a) Fontes localizadas

Os esgotos domésticos ou sanitários compreendem os resíduos líquidos provenientes de instalações sanitárias, lavagem de utensílios domésticos e de roupas ou de outras atividades desenvolvidas nas habitações, prédios comerciais, prédios públicos etc. Os esgotos domésticos caracterizam-se pela grande quantidade de matéria orgânica que contêm, o que causa a redução do oxigênio dissolvido na água que os recebe, resultado de sua estabilização pelas bactérias. Como os resíduos dos processos biológicos do homem estão contidos nos esgotos domésticos, normalmente estes possuem microrganismos patogênicos. Por outro lado, o consumo de oxigênio, conseqüência da estabilização da matéria orgânica pelas bactérias aeróbias, resulta na diminuição ou na extinção do oxigênio dissolvido na água, provocando desequilíbrios ecológicos no meio. b) Fontes não localizadas ·

Águas do escoamento superficial: a água que precipita em uma área urbana e escoa pela superfície pode conduzir uma grande variedade de impurezas, por exemplo: a) sólidos sedimentáveis de vários tipos e tamanho; b) matéria orgânica; c) nutrientes (principalmente fósforo e nitrogênio); d) defensivos agrícolas e fertilizantes; e) bactérias e organismos patogênicos; f) vários compostos químicos; g) metais pesados.


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É claro que a água escoada inicialmente carrega impurezas em maior quantidade, pois realiza uma lavagem do solo e das áreas cobertas. Com o decorrer do escoamento, o líquido tem sua qualidade melhorada. As áreas de maior densidade populacional são caracterizadas por maior impermeabilização do solo e, portanto, maior escoamento superficial da água precipitada. A presença de resíduos sólidos, detritos de animais e outras impurezas é comum na superfície dessas áreas, contribuindo para uma péssima qualidade das águas do escoamento, principalmente nos momentos iniciais da precipitação. ·

Águas de Infiltração: a água que se infiltra no solo, a partir de precipitação, cursos da água, lagos e reservatórios contribui para a formação de aqüíferos subterrâneos. Se essas águas estiverem poluídas, podem transferir parte da carga poluidora para as águas subterrâneas.

·

Movimentos de poluentes no subsolo: são várias as fontes de poluição das águas subterrâneas em um meio urbano: a) fossas; b) vazamentos de redes de distribuição de esgotos; c) depósitos de lixo a céu aberto ou em aterros sanitários; d) depósitos de esgotos domésticos ou industriais no solo: lagoas de estabilização, escoamento da superfície, irrigação com esgotos; e) práticas agrícolas: fertilizantes e pesticidas; f) vazamentos de canalizações e armazenamento de produtos químicos; g) despejos de lodos de esgoto no solo; h) deposição e infiltração de poluentes atmosféricos; i) intrusão de água salgada; j) injeção de esgoto no solo; k) derramamentos acidentais de produtos nocivos; l) infiltração de águas de escoamento superficial; m) cemitérios; n) depósitos de resíduos radioativos. Essas fontes poluidoras podem

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resultar na infiltração e percolação de microrganismos patogênicos, os quais podem alcançar os aqüíferos freáticos ou artesianos. 3.1.2 Distribuição de água – variáveis no consumo de água

Para Leme16, existem fatores que alteram o comportamento do usuário com relação ao seu consumo médio e uso de água. São fatores que causam variações na demanda e são relacionados ao tipo ou à localidade das comunidades. Assim, essas flutuações ocorrem devido às seguintes influências: ·

Variação climática: condições relativas à temperatura e ao índice pluviométrico. Consideram-se 80% da média de consumo diário anual para os períodos de inverno e 25% além desta mesma média, durante as estações quentes.

·

Características da comunidade: a tipologia e o nível de desenvolvimento de comunidades são fatores que influem nos consumos locais.

·

Especificidades do sistema de abastecimento: questões relacionadas ao crescimento da rede podem indicar o aumento de perdas na distribuição e acréscimos das vazões de escoamento.

Para Puppi17, a análise sobre variáveis de consumo se dá em função do tamanho da comunidade. Quanto maior for a comunidade, maior será o consumo. No entanto, o consumo de água por habitante poderá aumentar no decorrer do tempo em função dos diferentes usos que esse recurso proporciona, ao incrementar o cotidiano da comunidade,


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ou seja, o crescimento da população e o desenvolvimento dos grandes centros fazem surgir atividades cada vez mais dependentes desse recurso, tanto para uso doméstico como para a industrial. Assim, pode-se afirmar que ocorrem as seguintes variações: ·

Variação anual: o consumo de água tende a crescer com o decorrer do tempo devido ao aumento populacional. Às vezes, o aumento do consumo per capita é devido à melhoria dos hábitos higiênicos da população e do desenvolvimento industrial.

·

Variação mensal: nos meses de verão, o consumo é maior que o médio, enquanto no inverno o consumo é menor.

·

Variação diária: o consumo diário geralmente é maior ou menor que o consumo médio diário anual, sendo que o consumo é maior no verão.

·

Variação horária: o consumo varia com as horas do dia. Geralmente, o maior consumo ocorre entre 10 e 12 horas.

·

Variação instantânea: ocorre nas extremidades da rede, pois atende a prédios desprovidos de reservatório domiciliar.

Entre essas variações no consumo de água, as mais importantes para o dimensionamento e a operação dos sistemas de abastecimento são as diárias e horárias. Do ponto de vista de Puppi18, as cidades maiores tendem a ter um consumo médio maior em função da diversidade de usos que a água proporciona. Nesse sentido, em relação ao seu emprego, Leme19, classifica a demanda em três tipos:

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·

primário: sendo destinado à manipulação doméstica, do qual os padrões de potabilidade exigidos são os mais rígidos;

·

secundário: usos públicos (lavagem de ruas, irrigações de jardins e combate a incêndios), comerciais e industriais. Exige o mesmo padrão para uso doméstico;

·

terciário: para usos bem menos nobres, utilizada para fins diversos, como navegação, esportes aquáticos e pesca.

3.1.3 Distribuição de água – construção do sistema

O objetivo principal do sistema de abastecimento de água é fornecer ao usuário água de boa qualidade para uso, em quantidade adequada e pressão suficiente. Para Leme20, esse sistema engloba obras e equipamentos necessários para captação, tratamento, transporte, reservação e distribuição da água aos consumidores. A diversidade de terrenos e de localização das cidades torna impossível a padronização dos sistemas de abastecimento. a) Manancial superficial: segundo Tsutiya21, é a fonte para o suprimento de água, sendo que os superficiais são, geralmente, constituídos pelos córregos, rios, lagos e represas. Os mananciais, de um modo geral, vêm sofrendo degradação em suas bacias hidrográficas, principalmente devido ao avanço da malha urbana, ao desenvolvimento desordenado associado à carência de coleta e de tratamento de esgoto. Com isso, aumenta a deterioração da qualidade de água bruta, trazendo como conseqüência o aumento do consumo dos produtos químicos utilizados para o tratamento, refletindo na qualidade da água


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tratada. Para os casos mais graves, há necessidade de tratamento avançado ou até mesmo a inviabilidade técnica economia da utilização do manancial para o abastecimento público. Medidas de controle de mananciais devem ser tomadas, tendo em vista os aspectos de quantidade e qualidade das águas. Essas medidas devem envolver a bacia hidrográfica como um todo, uma vez que o volume e a qualidade da água de um recurso hídrico dependerão dos seus tributos e, conseqüentemente, das ações desenvolvidas em toda a bacia. b) Captação: para Leme22, essa é uma estrutura construída com o intuito de unir a fonte de suprimento à adutora. É o elo entre dois pontos, o corpo hídrico e a adutora. Desse modo, é possível distinguir três modalidades de captação de água para atender às necessidades humanas: ·

Cursos de água: conjunto de estruturas e dispositivos construídos ou montados junto ao manancial para a retirada de água destinada a um sistema de abastecimento.

·

Represas e lagos: é importante levar em consideração as variações da qualidade da água em função da profundidade e das oscilações de nível. As águas represadas propiciam o aparecimento de algas nas camadas superiores, em que a temperatura é mais elevada e a penetração dos raios solares é mais intensa, causando gosto e cheiro desagradáveis.

·

Subterrânea: faz parte do ciclo hidrológico, ocorrendo nos poros e nos interstícios das formações geológicas de caráter sedimentar, nos planos de fraqueza

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estrutural das formações geológicas, representados por falhas, fendas, fraturas e fissuras. A água subterrânea e a água superficial são o mesmo recurso hídrico fluindo por um meio físico diferente. c) Adução: segundo Tsutiya23, é constituída por um conjunto de canalizações ou condutos que se destinam à condução da água. Existem várias formas de diferenciar as adutoras, as que se destacam são: ·

Quanto à natureza, podem ser divididas em transportadoras de águas brutas e tratadas. As primeiras conduzem as águas da captação para as estações de tratamento, e, as segundas, conduzem a água da estação de tratamento para os reservatórios de distribuição ou diretamente para a rede de distribuição.

·

Quanto à energia, a adução pode ser classificada em: por gravidade, quando a água é conduzida por ação da força da gravidade; por recalque, quando apresenta a necessidade de um sistema elevatório de bombas para levar a água de uma cota mais baixa a uma cota mais elevada; e sistema misto, com etapas por recalque e outras por gravidade.

d) Tratamento da água a ser distribuída: as águas cruas obtidas das fontes naturais podem não ser completamente satisfatórias para o uso doméstico. Segundo MacDermot 24, águas de superfície podem conter organismos patogênicos ou matéria suspensa, exceto em áreas de pedra calcária, na qual a presença de organismos patogênicos é menos provável, mas pode conter gosto e odores ou impurezas minerais indesejáveis,


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limitando o seu uso. Algumas dessas características desagradáveis podem ser toleradas temporariamente, mas é desejável que a qualidade da água seja elevada para o mais elevado nível possível, utilizando o tratamento apropriado. E isso se aplica, também, àqueles casos em que a água é quase ideal (subterrânea), ou seja, o tratamento deverá assegurar um padrão de potabilidade em todas as vezes que essa prática for utilizada. A qualidade da água da superfície muda constantemente, e os processos naturais de purificação não são consistentes ou de confiança para garantir a potabilidade que o uso doméstico exige, mesmo quando a água corre através de fissuras ou das canaletas subterrâneas por períodos de tempo prolongado. Sob determinadas circunstâncias, o número de microrganismos na água de superfície pode aumentar, em vez de diminuir. Somente o tratamento da água fornece a garantia adequada, quando ela estará livre dos organismos patogênicos, de outros materiais ou de produtos químicos indesejáveis. Nesse sentido, os meios mais utilizados para essa função são físicos, químicos e bioquímicos, que são capazes de reduzir consideravelmente o volume das impurezas encontradas na água. Esses processos podem estar ligados essencialmente à clarificação, à desinfecção ou serem específicos em relação à remoção de impurezas. Para o tipo convencional de estação de tratamento de água, Aisse25, descreve alguns processos necessários à produção de água potável. São eles:

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·

Coagulação: é a reação química provocada pela inserção de cal hidratada, sulfato de alumínio e cloreto férrico, estimulando a formação de coágulos.

·

Remoção de odor e sabor: é aplicado o carvão ativado para remoção de impurezas produtoras de odor e sabor desagradáveis.

·

Floculação: essa fase corresponde ao momento em que a água torna-se lenta, possibilitando a formação de flocos.

·

Decantação: a água se encontra lenta em tanques formando flocos pesados que se concentram no fundo.

·

Filtração: processo em que a água passa por um sistema de filtros (pedregulho, areia e carvão antracito) retendo partículas que não decantaram.

·

Desinfecção ou cloração: aplicação de cloro em quantidade necessária para garantir a eliminação de microrganismos.

·

Fluoretação: adição de flúor para prevenir a incidência de cáries.

·

Fosfatização: adição de ortopolifosfato com o intuito de impedir a formação de água vermelha/preta e a incrustação das redes de ferro.

·

Correção de acidez: essa etapa é necessária para neutralizar a acidez da água decorrente dos processos anteriores.

·

Controle de qualidade: é realizado através de análises físico-químicas que determinam se a água em análise está dentro dos padrões exigidos por lei.


163

e) Reservação: são estruturas que, para Leme26, possuem posição intermediária entre a adução e a distribuição, tendo como objetivos atender às variações de consumo, atender às demandas para extinção de incêndios, atender ao consumo em situações de emergência que produzem interrupções no abastecimento e suprir as pressões na rede de distribuição. Segundo Tsutiya27, as principais finalidades dos reservatórios de distribuição de água são: ·

Regularizar a vazão: receber uma vazão constante, igual à demanda média do dia de maior consumo de sua área de influência, acumular água durante as horas em que a demanda é inferior a média e fornecer as vazões complementares quando a vazão de demanda for superior a média.

·

Segurança ao abastecimento: fornece água por ocasião de interrupções no funcionamento normal da adução, paralisação da captação ou estação de tratamento, falta de energia elétrica etc.

· Reserva de água para incêndio: suprir vazões extras para o combate a incêndios. · Regularizar pressões: a localização dos reservatórios de distribuição pode influir nas condições de pressão da rede, principalmente, reduzindo as variações de pressões. f) Rede de distribuição: para Puppi28, nada mais são do que um conjunto de tubulações e peças especiais destinadas a conduzir a água até os pontos de tomada das instalações prediais ou aos pontos de consumo público.

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Quanto à configuração das redes, existem três tipos que diferem conforme o arranjo e o modo de alimentação dos seus condutos: ramificadas, que apresentam uma canalização distribuidora com um único sentido de alimentação; malhadas, que apresentam um sentido de escoamento variável de acordo com as variações de consumo dentro da rede; e mistas, que compreendem os dois tipos anteriores. 3.1.4 Distribuição de água – controle e redução de perdas

Segundo Tsutiya29, desde a captação no manancial até a entrega da água tratada ao consumidor final ocorrem perdas de vários tipos, que, em grande, parte são causadas por operação e manutenção deficiente das tubulações e inadequada gestão comercial das companhias de saneamento. Contudo, isso não quer dizer que seja possível contar com perda zero nos sistemas de abastecimento de água, em que a existência de tubulações enterradas pressurizadas e medidores de volumes ou vazões com certo grau de imprecisão inerente levam naturalmente a se trabalhar com um nível de perdas que será aceitável, tanto sob os pontos de vista econômico e operacional como sob a ótica de conservação de recursos hídricos. Dessa forma, a vinculação entre o nível de perdas em uma companhia de saneamento e a sua eficiência operacional é total, ou seja, é de se esperar que os sistemas de abastecimento de água bem operados e mantidos possuam baixos índices de perdas. A conscientização do problema de perdas, o conhecimento das técnicas e o envolvimento de todos os profissionais da companhia são fundamentais para reverter o preocupante quadro hoje ocorrente na maioria dos


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sistemas de abastecimento, com perdas elevadas e má imagem perante seus clientes. Dessa forma, podem ser identificados dois tipos de perdas: ·

Perdas físicas: correspondem ao volume de água produzido que não chega ao consumidor final devido à ocorrência de vazamentos nas adutoras, redes de distribuição e reservatórios, bem como de extravasamentos em reservatórios setoriais.

·

Perda não física: corresponde ao volume de água consumido, mas não contabilizado pela companhia de saneamento, decorrente de erros de medição nos hidrômetros e demais tipos de medidores, fraudes, ligações clandestinas e falhas no cadastro comercial.

Com base no que foi exposto sobre perdas ocorridas na infra-estrutura dos serviços de distribuição de água, é necessário visualizar a proporção destas, ocorridas em alguns pontos do Brasil. Vale salientar que a perda é a diferença entre o volume macromedido (toda água captada e tratada antes da distribuição) e o micromedido (toda água faturada nas residências). Os volumes representam uma realidade absurda, uma vez que o recurso água está cada vez mais escasso. Por outro lado, essas perdas representam também a grande possibilidade de redução das tarifas, dado que o sistema é operado pela metodologia de custeio por absorção, ou seja, as tarifas refletem a relação entre os custos totais dos serviços e a sua produção total (macromedido). O comodismo é outro integrante desses números, pois as concessionárias não apresentam sequer um plano de redução desses níveis, ficando somente na cobrança do uso racional de água por

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parte dos usuários. Evidencia, desse modo, que é mais fácil cobrar uma mudança de atitude (diga-se de passagem, também correta) dos usuários do que se expor a explicar a falta de planejamento de atuação na rede que represente uma redução gradativa dessas perdas. 3.1.5 Distribuição de água – evolução das fontes de financiamento

O Plano Nacional de Saneamento (Planasa) foi criado em 1969, saindo do papel somente após dois anos, quando passou a direcionar recursos aos Estados para que fossem criadas suas próprias companhias de saneamento. Segundo estudos da Gazeta Mercantil30, após a consolidação da base necessária a sua instalação (a criação do Sistema Financeiro de Saneamento e consolidação das Companhias Estaduais de Saneamento Básico). O plano teve os seguintes objetivos: ·

reduzir o deficit do setor de saneamento no Brasil, levando em consideração a amplitude máxima com os menores custos e o menor de tempo;

·

instituição de tarifas compatíveis com a renda dos consumidores e com a própria demanda de recursos dos serviços;

·

manutenção do equilíbrio financeiro;

·

desenvolvimento de pesquisas e treinamento de pessoal.

Outro destaque apontado por esse estudo estava no sistema de subsídios internos, de forma que, aqueles sistemas lucrativos deveriam subsidiar os deficitários, admitindo-se o princípio do caixa-único. Esse sistema visava a própria viabilidade global, na qual os ganhos seriam conseguidos através


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da produção em escala. A crise econômica que marcou a década de 1980 no Brasil, com sucessivos planos de estabilização, provocou uma desaceleração da expansão do setor de saneamento básico, associada a diversas tentativas de estabilização econômica que deixaram o mercado financeiro internacional em situação de insegurança, limitando ainda mais a criação de novos investimentos para o setor. Nesse ínterim, o programa foi acometido por inúmeros contratempos, que na maioria eram externos à sua administração, mas primordiais para a sua viabilidade. Sendo assim, se destacam: ·

interferência política na obtenção de uma estrutura tarifária realista, ou seja, a política salarial praticada na época dava motivação ao controle político para os reajustes;

·

inadimplência dos estados e companhias estaduais de saneamento básico com o agente administrador do programa (Banco Nacional de Habitação);

·

redução do salário real e do nível formal de emprego provocaram a descapitalização do FGTS;

·

a pouca adesão dos municípios de médio e grande porte criaram dificuldades para a manutenção do sistema de subsídios cruzados;

·

ineficiência operacional e elevadas perdas de faturamento, decorrentes da pouca atenção dada a sistemas de controle e medição.

Por fim, foi extinto o plano pela reforma administrativa realizada pelo governo de Fernando Collor de Melo (1990 – 1992), ou seja, foi extinto o órgão ao qual o Planasa era subordinado (Ministério do Interior), seguido de uma fragmentação da

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função na qual se justificava o plano. O sistema, da forma como foi estruturado, com base nos princípios do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS) e do Planasa, facilitou um represamento importante de recursos financeiros destinados a investimentos que, em contrapartida, representou um endividamento crítico das empresas do setor, inviabilizando novos financiamentos destinados à expansão dos serviços de água e de esgotos sanitários. Atualmente, a maior fonte de financiamento são os recursos provindos do FGTS, regulamentados pelo Conselho Curador do Fundo e administrados pela Caixa Econômica Federal. Tanto para esta como para outras fontes de financiamento (bancos multilaterais) as garantias são as mesmas, ou seja, os recebíveis são utilizados (já abordados no primeiro capítulo) para garantir os pagamentos futuros, bem como a cláusula de reversão, assuntos já abordados no primeiro capitulo. Estes, por sua vez, são precedidos pela necessidade de contrapartidas que é a parte financeira da entidade que solicita o financiamento. Para esse capítulo, também valem as observações realizadas no primeiro capítulo sobre esse tema.

3.2 Serviço público de coleta e tratamento de esgoto Conforme a Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007, esse serviço é constituído por um conjunto de atividades (operação, manutenção e administração) e infra-estruturas (instalações para coleta, transporte, tratamento e de disposição final), desde as ligações prediais até o seu lançamento final no corpo hídrico.


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Inicialmente, para Azevedo Netto31, a existência de uma relação entre a quantidade de água consumida e o esgoto produzido não seria um para um, ou seja, o volume de água utilizado não é totalmente transferido à rede de esgoto, excluindo-se: ·

a água de alimentação de caldeiras; a vapor ou à água utilizada em veículos (lavagem, radiadores, locomotivas);

·

a água empregada em processos de fabricação (diversas indústrias);

·

a água utilizada para a rega de jardins e parques públicos, lavagem de ruas, combate a incêndios.

Desse modo, admite-se que no Brasil os valores relacionados seriam de 75% a 85% do total da água distribuída, captados por um sistema que também pode variar tanto quanto o sistema de distribuição de água. 3.2.1 Coleta e tratamento de esgoto – rede

As diversas configurações de ramificação da rede de esgoto retratam a disponibilidade financeira para tornar efetiva sua abrangência. Segundo Tsutiya e Alem Sobrinho32, os sistemas de esgotos urbanos podem ser de três tipos: ·

unitário ou sistema combinado: conduz todo e qualquer tipo de água (domésticas, industriais e águas de infiltração);

·

separador parcial: é encaminhada, nesse tipo de configuração, uma parcela das águas de chuva com as águas residuárias e águas de infiltração do subsolo;

·

separador absoluto: são utilizados sistemas independentes para as águas pluviais e para o esgoto doméstico final.

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No Brasil, basicamente utiliza-se o sistema separador absoluto, pois oferece reconhecidas vantagens, custa menos, oferece mais flexibilidade para a execução por etapas, não se condiciona nem obriga a pavimentação das vias públicas e reduz a extensão das canalizações de grande diâmetro em uma cidade. Mas as redes não se limitam apenas ao tipo de sistema coletor utilizado, sendo necessárias estruturas com diversos diâmetros, cada qual com sua utilidade específica. Assim, segundo Leme33, a rede é composta de: ·

Coletores secundários: a rede coletora de esgotos tem seu início na instalação predial, na qual o diâmetro usual é de 150 mm, evitando, dessa forma, a possibilidade de entupimentos.

·

Coletor tronco: se refere ao trecho de rede responsável por acolher o fluxo de águas residuárias de outros coletores com menor diâmetro, por isso seu diâmetro deve ser igual ou superior a 400 mm.

·

Interceptor: como o próprio nome indica, são estruturas com a função de recepcionar o grande fluxo trazido por coletores. Normalmente utilizado como proteção de cursos d’água, evitando o contato direto com o resíduo não tratado, justificando estruturas com grandes diâmetros.

·

Emissário: responsável pela etapa final da rede coletora de esgoto, pois conduz o efluente já tratado ao seu destino final, sem receber novas contribuições durante o seu percurso.


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Existem, ainda, as chamadas estruturas acessórias com presença esporádica no sistema, que servem para correções impostas pelo relevo. Segundo Leme34, são: ·

tanques fluxíveis: usados quando não houver possibilidade de manter a declividade recomendada para os coletores;

·

sifões invertidos, que são canalizações rebaixadas, sob pressão, destinadas a possibilitar a travessia de canais, obstáculos, valas;

·

estação elevatória: essa estrutura é responsável pela condução de águas residuais de um nível de terreno para um outro acima, procurando evitar aprofundamentos excessivos ou sobrepor obstáculos.

3.2.2 Coleta e tratamento de esgoto – tratamento biológico

Segundo Andreoli, Lara e Fernandes35, esses tratamentos possuem características que concentram e removem a matéria orgânica e demais poluentes que, posteriormente, contribuirão para a formação do lodo do esgoto. As estações de tratamento biológico utilizam mecanismos e dispositivos que permitem otimizar os processos naturais de biodegradação, fornecendo aos microrganismos ótimas condições para que se desenvolvam e degradem a matéria orgânica. Assim, na prática, existem os seguintes níveis de tratamento: tratamento preliminar, que se restringe a operações físicas com a função de retirada dos resíduos sólidos maiores que venham carregados pela água, para essa etapa, os resíduos entram em processo de decantação (uma hora

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aproximadamente); tratamento secundário, que é a associação conjunta dos tratamentos preliminar e primário com as unidades do tratamento biológico; e tratamento terciário, que tem por função a remoção dos nutrientes nitrogênio e fósforo. a) Processo aeróbio: para Von Sperling36, o princípio da aeração é a principal operação em sistemas de tratamento de esgoto via processos aeróbios. O oxigênio é essencial a todo ser vivo para a sua sobrevivência, assim, como qualquer ser vivo, as bactérias precisam do oxigênio. Esse processo, em seu estado natural, é bastante demorado, sendo que em sua utilização para tratamento de esgoto poderia se tornar inadequado. Daí a necessidade de haver uma aceleração do processo natural. b) Processo anaeróbio: conforme Andreoli, Lara e Fernandes37, é um processo realizado na ausência de oxigênio pelos microrganismos anaeróbios ou facultativos. O Reator Anaeróbio de Lodo Fluidizado (Ralf) é um representante desse sistema. O esgoto bruto chega à estação e passa pelo pré-tratamento, sendo, em seguida, encaminhado ao reator anaeróbio. O esgoto entra pela parte inferior, e o fluxo hidráulico faz com que parte do lodo fique em suspensão, o que facilita a ação dos microrganismos, sendo retido por aproximadamente oito horas no reator. Ao chegar na parte superior já está tratado. 3.2.3 Coleta e tratamento de esgoto – desinfecção

Segundo Gonçalves, Jordão e Alem Sobrinho38, desinfetar esgotos é uma prática que busca inativar seletivamente


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espécies de organismos presentes no esgoto sanitário, em especial aquelas que ameaçam a saúde humana, em consonância com os padrões de qualidade estabelecidos para diferentes situações. Os processos de desinfecção podem ser divididos em processos artificiais e naturais. No que se refere aos processos artificiais, as principais opções disponíveis são: a) Cloração: é uma tecnologia mundialmente conhecida, normalmente aplicada nas formas de cloro gasoso, hipoclorito de sódio ou cálcio e outros compostos na forma líquida ou sólida. A desvantagem da cloração está na formação de compostos organoclorados carcinogênicos (trihalometanos), que têm na toxicidade de cloro residual a biota aquática. O cloro, quando empregado em águas que contêm compostos orgânicos, como efluentes de Estação de Tratamento de Esgoto (ETEs), pode levar à formação de compostos potencialmente prejudiciais a saúde humana, como trihalometanos, haloacetonitrilas etc. Gonçalves, Jordão e Alem Sobrinho39 sugerem que haja uma descloração antes do lançamento do efluente final e recomenda utilização do dióxido de enxofre, para reduzir os possíveis impactos do cloro no meio aquático no qual o efluente foi lançado. b) Ozonização: na opinião de Gonçalves, Jordão e Alem Sobrinho40, “o ozônio é um oxidante extremamente reativo, altamente bactericida”. No entanto, seu custo de operação torna essa modalidade inviável economicamente em relação a outras alternativas existentes para o mesmo fim. Utiliza-se o oxigênio associado a constantes descargas de energia elétrica, resultando na liberação de ozônio.

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c) Ultravioleta: segundo Gonçalves, Jordão e Alem Sobrinho41, “a utilização da radiação ultravioleta (UV) mostra-se muito competitiva com relação ao método de cloração ou descloração em função de não gerar subprodutos tóxicos ao meio aquáticos onde é lançado o efluente final”. A eficiência desse método irá variar em função da qualidade que as águas residuárias apresentarão ao chegar na fase para utilização desse método. No mais, ressalta-se que o UV não mata os microrganismos, mas consegue inibir perfeitamente sua reprodução. Já para os processo naturais de desinfecção, as principais ações se referem a: a) Lagoas de estabilização: segundo Gonçalves, Jordão e Alem Sobrinho42, “são processos de tratamento de esgotos utilizados principalmente para remoção de matéria orgânica”. Normalmente são utilizados como alternativa de baixo custo para o pós-tratamento do esgoto em ETEs. b) Disposição controlada no solo: trata-se de uma técnica de pós-tratamento e reutilização, visto que o mesmo fornece os nutrientes e a matéria orgânica para o conjunto solo-planta e pode promover a recarga do aqüífero. O bom desempenho de processos dessa natureza depende do tipo e das características do solo, bem como da taxa e da freqüência de alimentação do processo. Os principais processos de disposição controlada no solo são o escoamento superficial, a infiltração/percolação e a irrigação. De forma geral, os métodos existentes são bem distintos entre si, em função disso, deve-se


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observar características e usos de água ou efluente e tipos de microrganismo que se pretende eliminar ou inativar. Assim, qualquer desinfetante ou processo de desinfecção, idealmente, deve apresentar as seguintes características: não ser tóxico (para o homem ou qualquer outro animal); ser tóxico para os organismos-alvo; ser solúvel em água; ser eficaz na temperatura e no pH (potencial hidrogeniônico) encontrados no meio líquido; apresentar excelente relação entre custo e volume de água a desinfetar e ser de fácil controle medição e de concentração. 3.2.4 Coleta e tratamento de esgoto – a contaminação

Segundo Bastos, Bevilacqua e Keller43: “A maioria dos processos de tratamento secundário de esgotos foi inicialmente concebida para remoção de matéria orgânica e, via de regra, é pouco eficiente na remoção de organismos patogênicos”. A seguir, os autores descrevem resumidamente vários microrganismos, bem como suas classificações específicas, são eles: ·

Bactéria: microrganismos (unicelulares) procariotas. Composta por parede celular com estrutura rígida (dando forma à célula) e membrana citoplasmática (parte interna da parede celular) envolvendo o citoplasma. Em geral, não se reproduzem fora do hospedeiro. São exemplos: a escherichia coli, a salmonella spp, a shigella spp, o vibrio cholerae, o campylobacter jejuni e a yersinia enterocolitica.

·

Vírus: varia de tamanho, morfologia, complexidade, hospedeiro (bem como a maneira como são afetados).

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Características comuns: genoma com DNA ou RNA protegido por proteína, lipídios e carboidratos. Responsáveis por várias doenças relacionadas a esgotos sanitários. São exemplos: família picornaviridae, enterovírus, poliovírus, coxsackievírus A e B, echovírus, enterovírus 68-71, hepatovírus, família reoviridae, família adenoviridae, família astroviridae, família parvoviridae, família coronaviridae, família toroviridae. ·

Protozoários: unicelulares, eucariotas, quimio-heterotróficos. Os mais conhecidos são: entamoeba hystolitica, giárdia sp, cryptosporidium spp.

3.2.5 Coleta e tratamento de esgoto – financiamento

Da mesma forma que os serviços públicos de distribuição de água, o Planasa também foi responsável pelas primeiras estruturas de coleta e tratamento de esgoto. Atualmente, a maior fonte de financiamento também é o FGTS, regulamentado pelo seu conselho curador, com recursos administrados pela Caixa Econômica Federal, e ainda o Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas (Prodes), este último é um dos maiores desafios da gestão de recursos hídricos no Brasil, relacionado à redução das cargas poluidoras nos corpos d’água, quando essa poluição é causada por esgotos sanitários. O principal objetivo do programa é comprar o esgoto efetivamente tratado, ou seja, quanto mais águas residuárias a estrutura sanitária tratar, mais recursos são liberados. Em última análise, esse programa contempla resultados. Garantias e contrapartidas exigidas para a liberação de recursos por parte das fontes de financiamento também valem


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para esse serviço público, assim os comentários realizados no capitulo anterior referentes ao serviço público de distribuição de água. 3.2.6 Coleta e tratamento de esgoto – uso efetivo e controle de perdas

Com relação ao uso efetivo, esse serviço depende da compreensão e da aceitação da população. Vale ressaltar que a subutilização das estruturas de coleta e tratamento de esgoto aumenta os seus custos por habitante cada vez que sua capacidade instalada está subutilizada. Se a população que está inserida na rede foi menor que a capacidade programada, então, o custo final será maior. Portanto, é primordial que a estrutura esteja sendo utilizada conforme a programação do gestor público (concessionário ou departamentos municipais). Com relação às perdas, como já foi comentado anteriormente, também existe para os serviços de coleta e tratamento de esgotos. Essa perda se realiza quando águas do subsolo infiltram na rede coletora, seja por intermédio de fissuras ou pelas juntas. Essas águas se misturam às águas residuárias domésticas e são conduzidas para as estações de tratamento e, uma vez que não se pode separá-las, acaba por tratar todo o efluente. Quando o volume de infiltração é expressivo, pode-se decretar a necessidade de ampliação da estação de tratamento, sendo que, se a infiltração não existisse, essa ampliação seria desnecessária. A estação de tratamento é para o tratamento de esgotos domésticos, e não para tratar águas de infiltração. Esse evento é expressivo em regiões litorâneas.

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3.3 Serviço público de drenagem e manejo das águas pluviais Conforme a Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007, é o conjunto de atividades (operacionais, manutenção e administração) e infra-estruturas (instalações operacionais de drenagem urbana, de transporte, retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas).

Algumas instituições e políticos se referem a esse sistema como sistema público de coleta de esgoto, talvez seja pelo motivo de que as águas das chuvas lavam as ruas e calçadas, levando para o sistema de drenagem todo o tipo sujeira. Em verdade, essas águas podem ser tão poluídas quanto as águas residuárias residenciais. Mas pode ser considerado inadequado o uso deste sistema para captar, também, as águas de esgoto? Sim, é inadequado. Para facilitar o entendimento se faz necessário retornar ao capítulo anterior que trata dos serviços públicos de coleta e tratamento de esgoto. Esse sistema conduz os resíduos residenciais para um sistema que providencie o seu adequado tratamento para depois devolvê-lo ao corpo hídrico. No sistema de drenagem urbana, as águas não são conduzidas a um sistema de tratamento exclusivo. Então, é sempre presente o risco de aumentar a carga poluidora nos rios. Essa é uma prática que deve ser evitada, e quando for descoberto algum evento relacionado a isso, o cidadão deve fazer uma denúncia ao órgão de saúde pública em seu município, para que este tome as devidas providências em relação ao causador da poluição.


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3.3.1 Drenagem e manejo das águas pluviais – ocupação do solo

Segundo Botelho44, a urbanização e o loteamento de uma área significam, na prática, a retirada expressiva de parte da sua vegetação que a protegia da ação erosiva das águas pluviais; abrir ruas, fazendo cortes e aterros; edificar nos lotes; pavimentar ruas e colocar gente na área. Mas as águas da chuva continuarão a cair na área e escoarão por ela. Essas águas, ao escoar, seguirão caminhos próprios e independentes dos desejos dos novos ocupantes da região. Se não forem tomados cuidados na área recém-urbanizada, poderão aparecer: ·

erosões nos terrenos;

· desbarrancamentos; ·

altas velocidades das águas nas ruas danificando pavimentos;

·

criação de pontos de locais de escoamento natural das águas (pontos baixos e fundos de vale). A ocupação desses locais impede a água de escoar, exigindo obras posteriores de correção.

·

assoreamento dos córregos pelo acúmulo de material erodido dos terrenos.

Todos esses fenômenos são agravados pela impermeabilização da área. As vazões pluviais (superficiais) que ocorrerão serão muito maiores que as de antes, pois, anteriormente, significativa parte das águas que caia se infiltrava no terreno e, agora, com a impermeabilização, as águas correm a maior parte pela superfície, sem poderem se infiltrar. Tudo isso vai ocorrer em maior ou menor escala, dependendo dos

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c uidados tomados no tipo de urbanização adotado. A gerência de águas pluviais urbanas deve levar em conta, portanto: ·

a topografia e a geologia da área;

·

os tipos de urbanização das ruas a implantar;

·

a proteção a erosões;

·

a redução do alagamento das ruas pela passagem das águas;

·

a eliminação de pontos baixos de acumulação de água;

·

a diminuição das inundações.

3.3.2 Drenagem e manejo das águas pluviais – rios urbanos

Botelho45 lembra que rios e riachos sempre têm enchentes periódicas. Só ocorrem inundações quando a área natural de passagem da enchente de um rio for ocupada para conter uma avenida (avenida de fundo de vale) ou por prédios. Assim, poderá ser dito que todo curso de água tem enchente. Quando inunda é porque a urbanização falhou. O estudo de águas pluviais de uma cidade não pode se limitar a apreciar somente os aspectos hidrológicos e hidráulicos, e a sua gerência nas cidades deve abranger todos os aspectos urbanos, para que possam utilizar áreas sem incorrer em altos custos de construção. Dessa maneira, o sistema pluvial a se projetar em novas áreas deve estar integrado aos demais aspectos de uso adequado do solo urbano. Quando o sistema é projetado para uma área já urbanizada, com urbanização feita sem maiores cuidados, o sistema será corretivo. Seus


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frutos serão possivelmente menores, e os custos das obras serão mais altos. 3.3.3 Drenagem e manejo das águas pluviais – um sistema a ser articulado

Por outro lado, em trabalhos realizados pela CETESB/ DAEE46 (instituições que exploram os serviços de saneamento básico em São Paulo), demonstraram que o sistema de drenagem faz parte do conjunto de melhoramentos públicos existentes em uma área urbana, quais sejam: redes de água, de esgotos sanitários, de cabos elétricos e telefônicos além da iluminação pública, pavimentação de ruas, guias e passeios, parques, áreas de recreação e lazer, e outros.

É conveniente, para a comunidade, que a área urbana seja planejada de forma integrada, isto é, que todos os melhoramentos públicos sejam planejados coerentemente. Se existirem planos regionais, estaduais ou federais, é interessante que haja perfeita compatibilidade entre o plano urbano e esses planos, visando melhor eficiência econômica do projeto. Sempre é possível, através de estudos mais amplos, planejar o sistema de drenagem de forma a diminuir os custos e aumentar os benefícios resultantes. Por exemplo: a construção de reservatórios de acumulação a montante ou a concepção de parques nos quais se admita inundações periódicas, são possibilidades bastante interessantes. O projeto de canais abertos, diminuindo ou mesmo eliminando a necessidade de tubulações enterradas, merece análise cuidadosa, pois resulta em investimentos de menor vulto.

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3.3.4 Drenagem e manejo das águas pluviais – a ocupação de baixadas

Botelho47 alerta que o planejamento do sistema de drenagem urbana deve considerar a urbanização de áreas altas, o que pode resultar no aumento do escoamento de águas pluviais para as baixadas. Portanto, o primeiro afeta o segundo. O empreendimento inicial deve ser projetado de forma a conservar as condições naturais através de reservatórios de acumulação das cheias ou então ser onerado pelos custos de ampliação do sistema de drenagem das áreas terminais desse empreendimento. As baixadas ao longo de cursos naturais são planícies de inundação atingidas periodicamente pelo extravazamento das cheias, em que ocorre a deposição de aluviões. Em condições naturais, são cobertas de vegetação característica. A recuperação e a ocupação dessas baixadas devem ser planejadas e projetadas cuidadosamente, sendo fundamental o conhecimento do mecanismo de formação das mesmas. Nos trabalhos realizados em conjunto entre CETESB/DAEE48 (instituições que exploram os serviços de saneamento básico em São Paulo) demonstraram que a regulamentação do uso das baixadas decorre do poder disciplinador do uso do solo pela administração pública. Como essa mesma administração é responsável pela expansão de outros serviços públicos, inclusive pela implantação do sistema viário, pelo menos em tese a ocupação das baixadas está sob seu inteiro controle. Ao tentar impedir essa ocorrência (ocupação de baixadas), o homem encontra a oposição da natureza, de forma que as inundações podem se agravar. E salientam que a administração pública


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tem a responsabilidade de salvaguardar a segurança e a saúde pública, o livre trânsito de pessoas e veículos e de proteger as propriedades públicas e privadas. Assim, se for permitida a ocupação das baixadas, as autoridades colocam em risco o desempenho pleno de seus deveres. 3.3.5 Drenagem e manejo das águas pluviais – planejamento

Botelho49 afirma que o planejamento “é a atividade destinada a resolver os problemas de uma comunidade, através de considerações ordenadas, que envolvem desde uma concepção inicial até um programa de obras, considerado um espaço determinado e fixado um período de tempo”. Como já abordado anteriormente, as ações do planejamento da drenagem urbana devem estar vinculadas a quaisquer ações locais de outras áreas do urbanismo, bem como a ações regionais realizadas por ente federativo estadual. Segundo Fendrich e Oliynik50, a principal vantagem do planejamento, aplicada ao sistema de drenagem urbana, refere-se à obtenção simultânea de menores custos e melhores resultados. A elaboração de um bom plano de drenagem é um assunto complexo, pois logo de início devem ser adotados critérios básicos de planejamento, para o sistema de drenagem inicial, para o sistema de macrodrenagem e para o programa de desenvolvimento das obras. Freqüentemente existem interferências com planos regionais, por exemplo, de aproveitamento e controle de recursos hídricos. As restrições orçamentárias nem sempre são bem definidas, e a programação das obras fica prejudicada.

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Por fim, são evidentes os benefícios, principalmente quanto ao desenvolvimento de áreas urbanas que ocorre de forma ordenada, a salvo de inundações e de prejuízos ao tráfego de pedestres e veículos. a) Planejamento do uso do solo: segundo Botelho51, quando se vai projetar a ocupação urbana de uma área, deve-se levar em conta: ·

A topografia da área: o autor salienta que deve ser evitada a urbanização em áreas demasiadamente inclinadas, ou seja, com declividade superior a 30%. Sugere, ainda, que as autoridades públicas preservem essas áreas com a utilização de vegetação protetora.

·

A geologia da área: esse conhecimento deve servir de orientação para o planejamento do uso de solo, precavendo a possibilidade de erosões, evitando, com isso, perdas de recursos financeiros transformados em obras. Deve, ainda, servir como base para delimitar áreas de aterros, devendo fornecer informações relativas ao subsolo (taxa de infiltração e presença de lençol freático).

·

O traçado das ruas: é estratégico para a dinâmica urbana, pois poderá se transformar em um mecanismo de escoamento da água da chuva ou um mecanismo facilitador do fluxo e refluxo de veículos ou poderá servir como orientação visual. Enfim, é um elemento importantíssimo para o gestor público local.

·

O sistema pluvial: todos os outros elementos anteriores foram planejados para que este tenha a melhor eficiência possível. Ele abrange: calhas, galerias,


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escadarias, rampas, conduzindo a água da chuva aos córregos, riachos, rios e, em alguns casos, em lugares que a água possa se acumular e infiltrar no subsolo. ATENÇÃO: esse sistema não deve receber tipo algum de águas residuárias domésticas (esgotos), pois tal procedimento piora a qualidade das águas dos rios urbanos. Qualquer evento desse tipo deve ser punido pela autoridade competente local. b) Planejamento de drenagem inicial: para Botelho52, “o sistema de drenagem inicial é aquele composto pelos: pavimentos das ruas, guias e sarjetas, bocas-de-lobo, galerias de águas pluviais e também canais de pequenas dimensões”. Quando bem projetado, elimina praticamente as inundações na área urbana, evitando as interferências entre as enxurradas e o tráfego de pedestres e veículos e danos às propriedades. Para Wilken53, o sistema de drenagem inicial compreende pavimentos das ruas, guias, sarjetas e galerias de águas pluviais e deve ser dimensionado para as chuvas que ocorram, em média, a cada dois a dez anos. Todavia, durante a ocorrência de chuvas mais críticas, esse sistema deve comportar parte do escoamento superficial, de forma que os riscos de prejuízos materiais ou de perdas de vidas humanas não sejam excessivos. Por exemplo: a inundação de todo o pavimento de ruas e mesmo dos passeios é admissível, desde que não seja freqüente. Os níveis de água que resultem na inundação de residências e de estabelecimentos comerciais ou industriais devem ser ainda mais raros. O bom funcionamento do sistema de drenagem inicial depende essencialmente da

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execução cuidadosa das obras conforme projetadas, além da manutenção permanente, com limpeza e desobstrução cuidadosa das bocas-de-lobo e das galerias antes das épocas chuvosas. As ruas servem como importante elemento do sistema de drenagem inicial, com escoamento das águas pluviais pelo pavimento e pelas sarjetas, até a admissão ao sistema de galerias, através das bocas-de-lobo. Em decorrência, devem ser dimensionadas levando em conta, também, seu funcionamento como conduto hidráulico. Entretanto, antes desse dimensionamento, devem ser fixados critérios básicos, que dependem essencialmente da classe de uso da via. As ruas secundárias admitem inundações mais freqüentes, por exemplo, que as vias expressas. Porém, uma rua com pequena circulação de veículos, mas de intenso uso por pedestres, merece uma proteção maior contra inundações. c) Planejamento de macrodrenagem: segundo Botelho54, o sistema de macrodrenagem é constituído, em geral, por canais de maiores dimensões. Quando esse sistema é bem projetado, pode-se obter diminuição considerável do custo do sistema inicial. Para Fendrich55, freqüentemente os canais são obstruídos por material sólido carreado pelas enxurradas e ocorrem inundações atingindo as áreas marginais. O conduto final de águas pluviais pode ser tanto um canal natural como um artificial através de retificação e revestimento do canal natural. Em alguns casos, esse canal pode ser uma galeria de grandes dimensões, isto é, um canal coberto que freqüentemente é aproveitado como base para construção de ruas ou avenidas. Os canais principais são, às vezes, projetados em etapas,


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deixando, por exemplo, o revestimento em concreto para o futuro, quando as cheias aumentarem com a urbanização progressiva. Quando se estudam os canais principais, são muitas as alternativas e as possibilidades envolvendo o traçado, a seção transversal e o tipo de revestimento dos mesmos. Em áreas já urbanizadas, existem restrições a serem observadas, mas sempre se deve pesquisar a alternativa de menor custo que seja eficiente e, ao mesmo tempo, esteticamente agradável. A seleção da alternativa mais conveniente envolve grande responsabilidade, pois da eficiência dos canais principais depende o bom funcionamento de todo o sistema de drenagem. O canal projetado mais adequado é aquele cujas características permitem maior volume de acumulação no próprio leito e baixas velocidades para as descargas de cheias, resultando em tempos de concentração relativamente longos, que contribuirão para uma atenuação das descargas de pico à jusante. A estabilidade dos canais em áreas urbanas é um fato importante a considerar, pois o regime hidrológico, à medida que aumenta o processo de urbanização, pode ser totalmente modificado. Vale salientar que o canal depende dos critérios definidos no anteprojeto, do exame das condições topográficas, do custo das alternativas, das repercussões ambientais etc. A escolha do tipo de revestimento do canal é um ponto importante, pois repercute sensivelmente no custo global do canal. Sempre que possível, as decisões relativas ao projeto dos canais principais devem ser tomadas em conjunto pela equipe de planejamento.

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Quando elas são fundamentadas exclusivamente nos aspectos hidráulicos e estruturais, são perdidas boas oportunidades de um projeto mais econômico e integrado na paisagem urbana. c) O escoamento das águas pluviais urbanas: Barnett56 afirma que o caminho natural para o escoamento das águas pluviais urbanas é a calha de rua. Às vezes, quando a vazão que passa é superior à capacidade de transporte de calha da rua, podem haver alagamentos e até inundações, por isso cabe captar essa vazão excedente. Tem-se, então, de captar uma parcela das águas pluviais usando dispositivos de captação. Esses dispositivos são verdadeiras armadilhas e, como qualquer armadilha, exige uma armação prévia, pois “armadilha desarmada” não pega nada. A água pluvial só entra na armadilha se o dispositivo de captação estiver adequadamente localizado, for adequado hidraulicamente ou estiver limpo e não destruído. Para Botelho57, os dispositivos de captação e direcionamento de águas pluviais são: ·

Calha viária das ruas: quando o caudal que chega à rua é enorme e maior que a capacidade de transporte da rua, ocorre o alagamento da rua, podendo até chegar ao transbordamento.

·

Guias: sua função é definir os limites do passeio e do leito carroçável. São de granito ou concreto simples (em geral pré-moldado), sendo chamadas de meio-fio.

·

Sarjetas: são feitas de concreto simples, moldadas in loco ou feitas de paralelepípedo e argamassa. As


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sarjetas são usadas para fixar as guias e para formar o piso de escoamento de água. ·

Rasgos e sarjetões: às vezes, na implantação das ruas, surgem pontos baixos, localizados, que se situam próximos (mas contínuos) a outros pontos mais baixos. O sarjetão é construído, preferencialmente, transversalmente à rua de menor fluxo de veículos.

·

Boca-de-lobo: é a mais comum das captações, sendo colocada horizontalmente. Consiste de: a) rebaixamento da sarjeta; b) guia chapéu (de concreto armado ou granito); c) caixa de captação (alvenaria de tijolo ou bloco de concreto); d) tampa de cobertura (concreto armado); e) conexão da caixa à galeria pluvial, por meio de tubos de concreto.

·

Boca-de-leão: é aquele que, além de captação horizontal pela guia chapéu, também capta verticalmente por meio de caixa, no leito de rua. É a grelha de ferro fundido, cobrindo essa caixa.

·

Caixas com grelhas: são captações verticais de água. São usadas em locais planos (sem declividade transversal), no meio do leito carroçável, em frente às edificações em que há acesso de carros etc.

·

Bocas contínuas de captação: são geralmente mais custosas que a construção de uma série de bocasde-lobo. Têm a vantagem, entretanto, de dar melhor e mais confiável captação de águas, pois pelo seu comprimento de captação são à prova de entupimento. São usadas normalmente quando o curso de água receptor está próximo.

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·

Canaletas do topo e de pé de talude: essas canaletas são utilizadas na intercepção e direcionamento de águas pluviais para proteção de topo e pé de taludes.

d) Planejamento de reservatórios: são estruturas destinadas à retenção temporária da água da chuva para posterior deságüe controlado. Têm como objetivo retardar ou amortecer as chuvas em áreas urbanas que se encontrem fora de controle provocando cheias e alagamentos. Essas estruturas são construídas em pontos de possíveis extravasamentos das águas, portanto, devem ser previstas no projeto de macrodrenagem. 3.3.6 Drenagem e manejo das águas pluviais – financiamento

Da mesma maneira que nos serviços públicos anteriormente analisados, também para este a principal fonte de financiamento é a Caixa Econômica Federal e, em particular, juntamente com os recursos provenientes do município e os bancos multilaterais. Geralmente, as contas públicas não são o suficiente para financiar de imediato toda a instalação ou ampliação dessa infra-estrutura e, assim, é importante possuir outras fontes de financiamento. As contrapartidas também se fazem presentes como pré-requisitos para liberação de recursos, da mesma forma que os recebíveis são as garantias usuais.


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3.4 Serviço público de gestão de resíduos sólidos Conforme a Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007, esse serviço é entendido como o conjunto de atividades (operacionais e administrativas), infraestruturas (instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas).

Para o Centro de Estudos e Pesquisas Urbanas (CPU)58, em São Paulo, o lixo “é todo e qualquer resíduo sólido proveniente das atividades humanas ou geradas pela natureza, em aglomerações urbanas como: folhas, galhos de árvores, terra e areia espalhados pelo vento etc”. Segundo Meirelles59, a higiene pública é o meio utilizado pelo Poder Público para a preservação da saúde da coletividade. Realiza-se pela imposição de medidas coercitivas e instrução constante dos indivíduos, visando a incutir-lhes hábitos e conhecimentos com que possam proteger a própria saúde e a dos outros. No âmbito da comunidade, a higiene coletiva se desdobra em atividades e serviços de alta complexidade e importância, como são o do controle sanitário propriamente dito. O controle sanitário abrange a limpeza de vias e logradouros públicos, a remoção e o destino final do lixo coletado em seu território, a inspeção de gêneros alimentícios, a fiscalização dos recintos franqueados ao público, as edificações urbanas, os veículos de transporte coletivo, o estado dos quintais das residências particulares e tudo mais que possa constituir veículo ou foco de moléstia e doenças ou desfavorecer a saúde da população urbana e rural.

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a) Aspectos legais e normativos

Jardim et al.60 afirma que “o Brasil já dispõe de uma legislação ampla (leis, decretos, portarias), mas não tem conseguido equacionar o problema do gerenciamento integrado dos resíduos sólidos urbanos”. O motivo, segundo os autores, é a falta de sincronia entre políticas estaduais e municipais ou, entre municípios da mesma região, isto é, as ações não são organizadas para que os interessados caminhem para uma única direção ou objetivo. Deve-se, então, neutralizar os interesses diversos de grupos distintos e também, se possível, cobrar mais empenho por parte dos políticos locais que deveriam se envolver mais em assuntos de interesse da sua comunidade. Além dos direcionamentos gerais encontrados na Constituição Federal de 1988, destacam-se as Leis nº 6.938/81 que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, a nº 9.605/98, sobre Crimes Ambientais e, recentemente, a Lei 11.445 de 05 de janeiro de 2007 que inova no entendimento político sobre saneamento básico para esse tópico, pois a gestão dos resíduos sólidos foi incluída nos serviços cobertos por essa última lei. b) Modelos de gestão dos serviços

Para Meirelles61, atualmente, o município tem recorrido à contratação de empresas especializadas nesses serviços, selecionadas mediante procedimento licitatório, eliminando, com isso, os grandes problemas com encargos trabalhistas e previdenciários. Para Lima62, a prestação de serviços de limpeza urbana pode ser entendida como um serviço público e, como tal, é


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de responsabilidade de algum nível de governo, normalmente o Poder Público Municipal. No passado, a limpeza urbana era quase sempre executada por algum órgão da Administração Direta, em geral o Departamento de Limpeza Pública ou o Departamento de Limpeza Urbana, ligado diretamente ou não em níveis hierárquicos a uma secretaria municipal de obras, uma secretaria de serviços urbanos, de serviços públicos ou secretaria municipal de meio ambiente. Atualmente, a maior parte das cidades não depende mais só do Poder Público, tendo ao longo dos anos acontecido um processo acelerado de privatização dos serviços sob as formas de contratação, terceirização ou concessão dos serviços, mudando substancialmente o modelo gerencial do setor. Desse modo, a chamada privatização dos serviços públicos de limpeza urbana pode assumir diferentes formatos, variando em relação ao grau de envolvimento do setor público e à forma de participação da iniciativa privada ou, mais amplamente, das entidades não-governamentais. Assim: a) Administração direta – entidade municipal: esse modelo é particularmente vulnerável à interferência política na sua gestão e sofre diretamente todas as limitações inerentes ao serviço público, isto é, excesso de formalidades a serem cumpridas para a aquisição de bens e serviços, submissão à política salarial e de pessoal das prefeituras que, em geral, discrimina negativamente as atividades de limpeza urbana e a falta de agilidade para responder a eventos que fujam da rotina. b) Participação das empresas privadas: são contratadas pelo Poder Público nos mesmos moldes das empreiteiras de obras e serviços, permanecendo com a prefeitura a

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responsabilidade dos serviços perante a população e, naturalmente, o pagamento pelos serviços. c) Administração indireta – entidade municipal: com pretensão de buscar uma agilidade gerencial que permita vencer as amarras e limitações inerentes ao serviço público, essas entidades tomam a forma de autarquias, fundações, empresas públicas e de economia mista, dependendo das conveniências administrativas e políticas de cada cidade. d) Sistemas mistos: são aqueles em que coexistem os conceitos de entidades autônomas da administração indireta e a execução de serviço contratados por empresas privadas. São variações desse sistema as entidades autônomas públicas, contratando integral ou parcialmente os serviços de coleta, limpeza e destino de lixo com uma ou mais empresas privadas; as autônomas públicas, contratando somente alguns serviços específicos e de apoio com a iniciativa privada; e autônoma pública, contratando o fornecimento de caminhões de coleta e outros equipamentos, com as empresas privadas. e) Administração indireta – concessões: a forma de prestação de serviços públicos através do sistema de concessões ou uma variante sua, a permissão, é muito usada nos setores de transporte público, energia, águas, esgoto e outros, mas pouco usada na limpeza urbana. Nesse sistema, a diferença básica da atuação da empresa privada em relação aos sistemas de contratações reside no fato de que, neste caso, a empresa prestadora de serviços é remunerada diretamente pelos que recebem o serviço,


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e não pelo Poder Público. As concessões devem ser limitadas no tempo e no espaço, estabelecendo o poder público os critérios tarifários, as condições e os padrões de prestação de serviços. f) A cobrança pelos serviços prestados: segundo estudos do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento63 (SNIS) publicados em 2003, a amostra pesquisada para aquele ano, em que é predominante a cobrança sobre os serviços prestados de limpeza urbana, apresentou diferença. No entanto, foi constatado que um considerável número de municípios optou pela cobrança indireta, em especial aqueles com menor contingente populacional. Assim, numa amostra de 108 municípios pesquisados, aproximadamente 28,7% cobrem inteiramente os gastos com a prestação desses serviços com recursos provenientes de outras fontes (taxas e impostos municipais, repasse do Fundo de Participação dos Municípios etc). Entre os demais 77 municípios que cobram por esses serviços, é predominante (63 municípios) a modalidade de cobrança por taxa incluída no mesmo boleto de cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Em quantidades menos expressivas, foi verificada a cobrança por meio de boleto específico para cinco dos municípios pesquisados. Por fim, verificou-se a cobrança através da modalidade tarifária, havendo sido constatado em apenas três municípios. Finalmente, a cobrança pelo manejo de resíduos sólidos urbanos, por meio de outros dispositivos, não especificado, constatado em um total de seis municípios.

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c) A cooperação na gestão dos serviços

Segundo Meirelles64, a ação do município no Setor da Saúde Pública deve entrosar-se, sempre que possível, com a da União e do estado membro, não só pelo interesse comum das três entidades estatais como pelo alto custo dos processos preventivos e curativos a empregar. Além disso, as medidas higiênicas e profiláticas, para terem eficácia, deverão se estender a grandes áreas, que, na maioria das vezes, transcendem os limites territoriais do município, para atingir as prefeituras vizinhas e, não raro, toda uma região, e seria inútil não tomar idêntica medida sanitária. Para o autor: Tais considerações aconselham a formação de consórcios intermunicipais para a realização de empreendimentos sanitários destinados à solução dos problemas comuns da região. Desse modo, os municípios interessados na preservação da saúde pública repartirão os encargos e colherão juntos os frutos da cooperação.

Além da cooperação entre as três esferas estatais e as prefeituras vizinhas, impõe-se ainda a coordenação dos próprios serviços locais de saúde e higiene públicas, para que se não desperdicem esforços e verbas num só setor, deixando outros ao abandono. Coordenar é dispor os órgãos e atividades do mesmo serviço de tal forma que, concorrendo para o mesmo fim, não se choquem, não se absorvam nem se repitam inutilmente. Inicialmente, Zanta e Ferreira65 esclarecem que os termos gestão e gerenciamento, em geral, adquirem conotações distintas, embora possam ser empregadas como sinônimos. Segundo os autores, o “termo gestão é utilizado para definir decisões, ações e procedimentos adotados em


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nível estratégico, enquanto o gerenciamento visa a operação do sistema de limpeza urbana”. O gerenciamento de resíduos sólidos urbanos deve ser vinculado a outras etapas e, por conseqüência, poderem agir em prol do mesmo objetivo. Também para Lima66 o conceito de gestão de resíduos sólidos abrange atividades referentes à tomada de decisões estratégicas com relação aos aspectos institucionais, administrativos, operacionais, financeiros e ambientais. Já o termo gerenciamento se refere aos aspectos tecnológicos e operacionais da questão, envolvendo fatores administrativos, gerenciais, econômicos, ambientais e de desempenho, articulando ações normativas, operacionais, financeiras e de planejamento que uma administração municipal desenvolve, desde que seja compatível com a realidade local. d) Limpeza e a coleta de lixo

Segundo Meirelles67, a limpeza de vias e logradouros públicos são serviços de interesse local, de suma importância para a coletividade, pois o acúmulo de lixo nesses locais tem sido a grande causa de enchentes em dias de chuvas, com o entupimento de bueiros responsáveis pelo escoamento das águas.

Cabe, ainda, ao município a decisão sobre o destino a ser dado aos detritos coletados em seu território (lixo, entulho e outros resíduos imprestáveis), à vista das peculiaridades locais e em conformidade com os procedimentos técnicos adequados ao controle sanitário ambiental. ·

Lixo ou resíduos sólidos urbanos? Em verdade, esses são termos que se referem ao mesmo objeto, podendo

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ser considerados sinônimos. De forma geral, segundo Consoni, Peres e Castro68, significam restos das atividades humanas, consideradas inúteis, indesejáveis ou descartáveis. ·

A degradação ambiental: Pereira Neto69 afirma que “desde a lenta aparição do homem como espécie animal, existe, mesmo que inconscientemente, um pensamento ecológico. Na busca de garantir sua sobrevivência, o homem foi gradativamente notando a existência de uma relação vital entre ele mesmo, os demais seres vivos e o ambiente”.

Notadamente, a opinião do autor anterior necessita de uma leve correção. Essa ação dos seres vivos (em especial o ser humano) tem aumentando exponencialmente em contraste com o tempo necessário para recuperação dos recursos naturais. Em um primeiro momento essa velocidade de recuperação natural do meio modificado era maior que a capacidade do homem em modificá-lo. Posteriormente, com a intensificação do crescimento populacional no planeta, essas transformações ganharam velocidade expressiva, e o uso, que antes era sustentável, agora passou a ser considerado agressão, isto é, impactos ambientais propriamente ditos. Assim, foi sendo estabelecido no planeta um modelo de desenvolvimento baseado na exploração intensiva dos recursos naturais para geração de alimentos e bens de consumo. Atualmente, o homem dispõe de mecanismos altamente sofisticados para explorar os recursos naturais, e a velocidade de exploração, em alguns casos, não permite mais o equilíbrio ecológico natural, ocasionando os impactos ambientais


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que vemos hoje. A exploração dos recursos naturais gera, entre tantas outras coisas, a fabricação de bens de consumo de curta vida útil. Além de explorar intensivamente os recursos naturais, o que já cria sérios problemas ambientais, o homem ainda devolve para o meio ambiente todos os resíduos oriundos dessa exploração, do transporte, do beneficiamento e da fabricação de produtos para consumo. Muitos desses produtos, quando atacados por ácidos ou fogo (nas lixeiras), liberam substâncias altamente tóxicas e letais para os seres vivos. Vale salientar que a concentração média do valor poluente do chorume chega a ser dez vezes superior ao valor poluente do esgoto domiciliar. Uma vez contaminada pelo chorume, a água estará contaminada com produtos químicos tóxicos e letais que entram na cadeia alimentar do homem via agricultura irrigada, via abate de animais e, em muitos casos, via água de abastecimento, já que o tratamento de água feito no País é convencional e não retira os produtos químicos já dissolvidos (cianetos, nitratos, organoclorados, pesticidas, defensivos agrícolas etc.). ·

Classificando os resíduos sólidos: Zanta e Ferreira70 lembram que classificar o lixo é importante para a escolha da estratégia de gerenciamento mais viável. Pode-se dividi-lo em classes, da seguinte forma: ·

classe I – resíduos perigosos: são aqueles que apresentam periculosidade ou uma das características seguintes: inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade ou patogenicidade;

·

classe II – não inertes: são aqueles que não se enquadram nas classes I e II, podendo ainda apresentar

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como propriedades a: combustibilidade, biodegradabilidade ou solubilidade em água; ·

classe III – inertes: são aqueles que por suas características intrínsecas, não oferecem riscos à saúde e ao meio ambiente.

Segundo Consoni, Peres e Castro71, outra importante forma de classificação do lixo é quanto à sua origem e, assim, sua classificação se torna mais ampla: ·

Domiciliar: originado na vida diária das residências, constituído por restos de alimentos, produtos deteriorados, jornais e revistas, garrafas, embalagens em geral, papel higiênico, fraldas descartáveis e uma grande diversidade de outros itens.

·

Comercial: gerado nos diversos estabelecimentos comerciais e de serviços, tais como: supermercados, estabelecimentos bancários, lojas, bares, restaurantes etc.

·

Público: originado dos serviços de: a) limpeza pública urbana, incluindo todos os resíduos de varrição das vias públicas; limpeza de praias, galerias, córregos e terrenos; restos de podas de árvores, corpos de animais etc.; b) limpeza de áreas de feiras livres etc.

·

Serviço de saúde e hospitalar: podem conter germes patogênicos, originados em locais como: hospitais, clínicas, laboratórios, farmácias, clínicas veterinárias, postos de saúde etc.

·

Portos, aeroportos e terminais rodoviários e ferroviários: contêm ou potencialmente podem conter germes patogênicos, produzidos nos portos, aeroportos e terminais rodoviários e ferroviários.


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·

Industrial: originado nas atividades industriais, tais como metalúrgica, química, petroquímica, papelaria, alimentícia etc.

·

Agrícola: resíduos sólidos das atividades agrícolas e da pecuária. Assim, já constituem uma preocupação crescente, em função da quantidade de esterco animal gerado nas fazendas de pecuária.

·

Entulho: resíduo da construção civil, é material inerte, passível de reaproveitamento, porém, pode conter uma vasta gama de materiais que podem lhe conferir toxicidade, como solventes e metais diversos.

Aspectos a serem considerados: Zanta e Ferreira72 concordam que é preciso prestar atenção em todas as características dos resíduos sólidos. Estas, por sua vez, podem se resumir aos seguintes aspectos fundamentais: ·

Aspectos biológicos: microrganismos decompositores, como fungos e bactérias, aeróbios e/ou anaeróbios, todos podendo ser patológicos ou não, cujo desenvolvimento dependerá das condições ambientais existentes.

·

Aspectos químicos: indicam o melhor processo de tratamento, bem como a técnica de disposição final. Variáveis importantes a serem consideradas são: poder calorífico, pH (potencial hidrogeniônico), composição química (nitrogênio, fósforo, potássio, enxofre e carbono) e relação teor de carbono e nitrogênio, sólidos totais fixos, sólidos voláteis e teor de umidade.

·

Composição gravimétrica: os componentes relevantes são: matéria orgânica putrescível, metais ferrosos,

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etais não ferrosos, papel, papelão, plásticos, trapos, m vidro, borracha, couro, madeira, entre outros. ·

Aspecto quantitativo: mesmo sendo de difícil determinação, esta pode ser obtida a partir de estimativas sobre o crescimento populacional e na média de produção dos resíduos sólidos.

3.4.1 Gestão de resíduos sólidos – coleta de lixo

Segundo o CPU73 em São Paulo, “o principal objetivo da remoção do lixo gerado pela comunidade é evitar a proliferação de vetores causadores de doenças. Estes podem são encontrados nos restos do que é consumido pela comunidade, por apresentarem condições ideais para se desenvolverem”. Afirma, ainda, que: “Todos sabem como a coisa funciona na prática, mas a maioria jamais parou para pensar na complexidade de ações que exigem envolvimentos e responsabilidades dos dois lados”. Portanto, os moradores colocam o lixo em local comumente prefixado, sabendo que será em breve coletado; sabem em que dias e horas se fazem as passagens dos veículos coletores e sabem quando existem coletas diferenciadas em função do tipo de resíduo, inclusive data e hora. Em resumo, o que os moradores refletem é o funcionamento do sistema de coleta, cuja responsabilidade é do governo local, que o faz através do planejamento de coleta. Para o CPU74, em São Paulo, o planejamento é muito mais do que a população tem conhecimento, ou seja:


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O ato de planejar a coleta consiste em agrupar informações sobre as condições de saúde pública, a capacidade técnica do órgão que prestará o serviço, as possibilidades financeiras do município, as características da cidade, os hábitos e as reivindicações da população, para então discutir a maneira de tratar tais fatores e definir os métodos que forem julgados mais adequados.

O termo “mais adequado” significa que o gestor público deve estar atento a alterações desses hábitos e até mesmo influenciá-los e com isso adequar o funcionamento do sistema, ou seja: a) O processo de coleta: evoluiu a partir da separação seletiva efetuada pela fonte geradora (a população). É dentro das residências que deve começar a separação do lixo a partir dos componentes de possível reciclagem (papel, plásticos, vidros, metais etc.) e da sua fração orgânica. b) Cobertura do serviço: deverá atender indistintamente a toda a população, em função dos riscos à saúde pública causados pela exposição de lixo em terrenos baldios. c) Freqüência de coleta: deve ser adequada ao volume e aos aspectos do lixo (mais alimentos ou mais materiais plásticos, por exemplo) produzido pelos moradores, ou seja, tipo de coleta e freqüência. d) Horário da coleta: devem ser escolhidos os melhores horários para facilitar aos moradores e para minimizar os impactos na circulação de outros veículos.

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3.4.2 Gestão de resíduos sólidos – importância socioeconômica

Os resíduos sólidos causam impactos para a sociedade como um todo. Impactos estes que podem ser positivos ou negativos, ou seja, ganham ou perdem importância conforme o contexto da análise, assim: a) Importância sanitária: na opinião de Lima75, “os resíduos sólidos constituem problema sanitário de extrema importância, quando não são acondicionados, coletados, transportados, tratados e dispostos adequadamente, enfim quando não recebe os cuidados convenientes”. O autor enfatiza, ainda, que essas são ações com um único objetivo: prevenir e controlar doenças que, por ventura, sejam originadas ou propagadas em função da disposição inadequada do lixo. Por último, o autor destaca algumas doenças provenientes do lixo, tais como: diarréias infecciosas, amebíase, salmoneloses, helmintoses como ascaridíase, teníase e outras parasitoses, bouba, difteria, tracoma, doenças do trato respiratório e outras de contágio direto. Por fim, na opinião de Pereira Neto76, os problemas de saúde, infecções, moléstias e mortalidade infantil, associados à existência de despejos de lixo a céu aberto, são mais graves e perversos nas áreas carentes dos grandes centros urbanos, nos municípios de pequeno porte e na área rural. b) Importância econômica: Lima77 segue afirmando que as vantagens econômicas da solução adequada para o problema dos resíduos sólidos podem ser encaradas como decorrência da solução dos problemas de ordem sanitária, qual seja, o aumento da vida média efetiva do


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homem, quer pela redução da mortalidade, quer pela redução de doenças. A solução do problema constitui ganho para a comunidade. Para Pereira Neto78, os aspectos econômicos ligados ao lixo urbano são, muitas vezes, distorcidos e mal interpretados. É preciso que se entenda, de uma vez por todas, que o lixo urbano não gera dinheiro nem receita possível que garanta uma atividade de exploração em nível empresarial (salvo pouquíssimas exceções). O fato de algumas usinas de reciclagem e compostagem darem lucro por estarem em circunstâncias privilegiadas não quer dizer, em absoluto, que qualquer outra usina similar também dará lucro. Esses projetos não devem ser associados a lucros financeiros diretos. Quando se menciona que existem pessoas que sobrevivem da reciclagem do lixo, observa-se, geralmente, que são pessoas simples (em parte marginalizadas), que só possuem essa forma de sustento e, obviamente, para elas, isso é tudo. Portanto, extrapolar essa situação para altos lucros empresariais é temerário. O lucro que todos nós obtemos, quando em nossa cidade é implantado um sistema de reciclagem e compostagem, relaciona-se ao lucro devido à proteção ambiental (proteção do solo, ar, rios etc.) e ao reaproveitamento de materiais, que resulta na economia direta de energia e recursos naturais; à absorção organizada de mão-de-obra marginalizada; às melhorias da saúde pública, da qualidade de vida da população etc. Assim, os aspectos econômicos ligados ao tratamento do lixo urbano dizem respeito aos benefícios indiretos relativos,

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rincipalmente, à proteção ambiental e à melhoria da p qualidade de vida da população. c) Importância social: para Pereira Neto79, quanto aos aspectos sociais, os projetos de reciclagem e compostagem servem não só para eliminar a condenável prática da catação de recicláveis nos lixões como garantem a oportunidade de absorção dessa mão–de-obra na usina. Assim, as pessoas trabalham com segurança trabalhista e médica em projetos que têm não só a preocupação de tratar convenientemente o lixo, mas também a de resgatar a cidadania dessas pessoas. Outro aspecto social de relevância bem peculiar a esses sistemas de reciclagem e compostagem diz respeito à mobilização comunitária para a implantação do projeto de coleta seletiva. Esses projetos só atingem seus objetivos caso haja participação comunitária em todos os níveis. Assim, o projeto cria, entre outros aspectos, oportunidades para a comunidade se reunir, participar, discutir e decidir sobre a solução de seus problemas. 3.4.3 Gestão de resíduos sólidos – gerenciamento integrado

Segundo Jardim et al.80, o gerenciamento deve ser iniciado com a definição das ações que o município pretende realizar. É muito importante que essas ações sejam vistas como metas a serem alcançadas a curto, médio e longo prazos, já que nem sempre é possível alcançar todas ao mesmo tempo. Para cada ação a ser realizada existe uma gama variada de alternativas possíveis, tanto com relação a locais (de aterro, estações de transbordo, usinas de tratamento, unidades de


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educação ambiental) como técnico-operacional (rotas de coleta, sistema de coleta, sistema de triagem). É importante lembrar que as ações regionalizadas ampliam os benefícios e reduzem os custos. Assim, parcerias, consórcios ou qualquer outra forma de solução conjunta é sempre bem-vinda. Jardim et al.81 sugerem que a escolha das alternativas deve ser balizadas a partir de quatro critérios: · critério econômico-financeiro: considerando os possíveis

custos e a sua relação com os benefícios, viabilidade financeira e taxa de retorno. · critério ambiental:

com o intuito de preservação dos recursos naturais (água, ar, solo, flora e fauna) do município e da região.

· critério social:

para estabelecer índices sobre efeitos positivos na saúde, segurança, educação, e de manutenção e geração de emprego, renda, lazer, ascensão social e outros benefícios, expressos de modo eqüitativo na população afetada pela inserção regional da alternativa.

· critério político-gerencial:

visa otimizar modelos de cooperação necessários para facilitar a visão sistêmica em toda a região e convergindo para um único objetivo.

3.4.4 Gestão de resíduos sólidos – tratamento e disposição final

Lima82 explica que diante da nova ordem ambiental, da obrigatoriedade de preservação dos recursos naturais, da necessidade de economizar energia e, principalmente, da brusca mudança ocorrida na composição dos resíduos sólidos, o ato mais inteligente seria analisar a composição desses

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r esíduos para uma adequada disposição final. São metodologias de tratamento e disposição final: a) Incineração: estudos da Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo83 demonstraram que se trata de um processo de queima do lixo em unidades especialmente projetadas para esse fim, denominadas incineradores. O objetivo é efetuar a queima total e controlada do lixo, transformando-o, assim, em material inerte e diminuindo seu peso e volume. Deve ser um método de uso muito restrito, não sendo mais aconselhável como processo de tratamento do lixo urbano. Segundo o Instituto Brasileiro de Administração Municipal84 (Ibam*), do ponto de vista higiênico e sanitário, trata-se de um método eficiente, envolvendo, entretanto, investimentos e despesas operacionais elevadas, pois o incinerador moderno requer sofisticados equipamentos de controle de poluição do ar, de transporte e de atiçamento do lixo. b) Pirólise: é um processo de decomposição física e química da matéria orgânica do lixo ocorrido em alta temperatura e em condições de ausência de oxigênio; ou seja, é outro processo que prevê a queima de resíduos. A operação, dentro de sua concepção teórica, não só objetiva a redução do volume do lixo orgânico como também transformá-lo em uma forma utilizável de energia, podendo gerar: óleo e carvão ou gás e carvão. A pirólise, assim como o incinerador, possui uma tecnologia altamente sofisticada, cujos custos de implantação e manutenção são bastante elevados, o que inviabiliza o seu uso nos países em desenvolvimento.

* Ibam é uma ONG sediada em Brasília, responsável pela pesquisa de assunto do interesse dos municípios


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c) Compostagem: para Lima85, esse é um dos processos biológicos de tratamento mais antigos de que o homem tem conhecimento. Como se trata de uma ação que transforma a matéria orgânica em húmus, para posterior uso agrícola, é também um dos processos de reciclagem de lixo mais antigos que o homem tem utilizado. Paradoxalmente, é um dos processos cuja filosofia e princípios estão entre os mais atualizados e de acordo com as exigências modernas. Trata-se de um processo nobre, visto que é comprometido com a proteção ambiental, com a saúde pública e com o resgate da cidadania. Segundo o Ibam86, o processo de compostagem se constitui na degradação bioquímica da matéria orgânica existente no lixo, transformando-a em um composto orgânico tipo húmus, que é um excelente condicionador de solos. Para Mello87, esse composto orgânico não é um adubo químico nem pode substituílo. Trata-se de um condicionador de solos, pois tornaos mais pesados e fáceis de serem trabalhados, melhorando a sua composição orgânica, reduzindo a erosão e propiciando melhor aeração das raízes. Na transformação dos resíduos orgânicos em compostos podem ser identificadas duas fases importantes: a digestão, que corresponde à fase inicial da fermentação, quando o material fica bioestabilizado; e a maturação, que é quando a matéria orgânica fica humificada. Na fase da bioestabilização, o material já adquire condições de ser utilizado na agricultura. O húmus é a matéria orgânica que sofreu uma decomposição bioquímica, atingindo uma forma mais estável e resistente a novos ataques

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microbianos, apresentando propriedades físico-químicas próprias, diferentes da matéria-prima que lhe serviu de origem. O composto, depois de estabilizado, isto é, após sua transformação em húmus, possui uma coloração escura, com baixo teor de umidade, baixa densidade e temperatura e boa granulometria. Para Mello88, a decomposição da matéria orgânica existente nos resíduos sólidos ocorre de duas maneiras: por decomposição aeróbia e por decomposição anaeróbia. ·

Decomposição aeróbia: se processa quando existe oxigênio livre e em quantidades adequadas em sua massa. Industrialmente, essa condição é mantida pelo revolvimento periódico da massa, pela insuflação de ar ou por ambas as formas. As reações bioquímicas que ocorrem durante o processo liberam calor, fazendo com que a temperatura no interior da massa atinja aproximadamente 70°C. Essa elevação de temperatura é responsável pela eliminação das bactérias patogênicas, fazendo com que o produto final seja considerado sanitariamente seguro.

·

Decomposição anaeróbia: quando a transformação da matéria orgânica do lixo se realiza em condições de ausência de oxigênio, diz-se que a decomposição é anaeróbia. Esse processo de decomposição, em comparação ao aeróbio, necessita de maior período de tempo para chegar à estabilização da matéria orgânica. Uma das características desse método de decomposição é a liberação do gás metano (CH4), produzido pelas bactérias que se desenvolvem em ambientes sem oxigênio.


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d) Redução mecânica: segundo Aisse89, a redução mecânica de tamanho é um termo geral que abrange dois grandes processos de tratamento dos resíduos sólidos: ·

Trituração: pode ser de dois tipos: a seco ou por via úmida. Na trituração a seco, o equipamento mais comumente encontrado é o moinho de martelos. Conforme o fabricante, é caracterizado pela posição horizontal ou vertical do seu eixo rotativo central. Na trituração por via úmida, o lixo é lançado pela parte superior no interior de um tanque, ao qual é adicionada água. Na base desses tanques existe um eixo vertical, com movimento giratório, em cuja extremidade encontra-se uma hélice. O revolvimento da massa líquida propicia a eliminação de materiais rejeitáveis, sendo que o lixo fragmentado é eliminado pela parte inferior.

·

Prensagem: existem diversos processos de prensagem do lixo, mas todos empregam um compactador de alta capacidade para a redução de volume do material solto.

3.4.5 Gestão de resíduos sólidos – separação e recuperação de materiais

Na opinião de Zanta e Ferreira90, “o reaproveitamento e o tratamento dos resíduos são ações corretivas cujos benefícios podem ser a valorização de resíduos e ganhos ambientais com a redução do uso de recursos naturais e da poluição, geração de emprego e renda e aumento da vida útil dos sistemas de disposição final”. Segundo o Ibam91, o método de recuperação de materiais do lixo consiste em separar da m assa

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de resíduos determinados componentes, para o seu aproveitamento econômico. Por reciclagem entende-se a ação de recolocar o material no ciclo de utilização ou consumo. O fluxo geral de recuperação de produtos do lixo doméstico segue dois caminhos distintos. O primeiro é aquele no qual a separação é feita ao longo do fluxo normal de coleta, transporte e destino do lixo. No segundo roteiro, a separação se processa por meio da interferência de elementos estranhos ao sistema usual de coleta e tratamento do lixo. É nesse caso que aparece a figura do comprador particular, aquele que busca o produto nos prédios e residências, comercializando diretamente papéis, papelão, vidros etc. É comum a existência de dois tipos de processos para a separação dos resíduos sólidos. São eles: ·

O método manual é comum em instalações industriais de tratamento de lixo, que utilizam esteiras metálicas ou de borracha para transporte dos resíduos. Nesses casos, posicionam-se operários ao longo da esteira em ambos os lados, na tarefa de catação dos materiais potencialmente aproveitáveis do lixo.

·

Os métodos mecânicos são: o peneiramento, a separação gravimétrica, a classificação pneumática, a separação eletromagnética de metais ferrosos, a classificação ótica de vidros por tonalidades de claro e escuro, a separação de metais não ferrosos por correntes elétricas induzidas e os processos de separação por via úmida, separam os materiais mais e menos densos.

É comum a associação de sistemas gerais de tratamento de resíduos sólidos com os métodos de recuperação de materiais, como: nas instalações de incineração, de compostagem,


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de trituração etc. Nestes, são selecionados os materiais que não interessam ao processo ou não se beneficiam na unidade central de tratamento ou, ainda, cujo valor econômico justifique a sua separação para posterior comercialização. Segundo Jardim et al.92, os vários processos de recuperação de materiais do lixo desenvolveram-se, em muitos casos, com base na tecnologia aplicada ao beneficiamento de minérios. É por isso que se encontram sistemas que empregam peneiras rotativas ou vibratórias e separação em meio aquoso. Portanto, os equipamentos podem ser utilizados em sistemas isolados ou como fases de processos de recuperação de materiais, por exemplo: a) Manual: a separação manual se processa ao longo de uma esteira transportadora, geralmente de borracha, com velocidade e largura adequada para permitir que operários, posicionados em ambos os lados, possam identificar, na massa de lixo em deslocamento, materiais aproveitáveis e, em seguida, retirá-los manualmente. É comum, nessa operação, o operário, utilizar pequenos garfos, do tipo tridente, para mexer o lixo ou para rasgar os sacos. b) Por peneiramento: esse sistema de separação de materiais do lixo utiliza peneiras rotativas cilíndricas ou vibratórias em plano inclinado. O diâmetro dos furos e o seu número por m² determinam a quantidade e o tamanho do material que deixará de atravessar a malha. Podem ser usados peneiras em séries com furos de diferentes diâmetros. As malhas ou as chapas perfuradas são fixadas por parafusos ao corpo da peneira, permitindo uma fácil reposição nos casos de desgaste.

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c) Gravimétrica: a separação gravimétrica ou por massa diferentes pode ser obtida através do emprego de esteiras oscilatórias inclinadas, de separadores balísticos ou por ricochete. A ação da força centrífuga realiza a separação das partículas mais densas das menos densas. A separação por ricochete se baseia na elasticidade dos materiais. As partículas mais pesadas e menos elásticas ricocheteiam e caem separadamente das mais leves. d) Eletromagnética: são dois os tipos de separadores para materiais ferrosos de lixo usualmente empregados: a correia magnética e o tambor magnético. Um eletroímã é colocado normalmente em posição superior, transversal à esteira transportadora de lixo. Os materiais ferrosos atraídos são separados quando a correia principia o retorno pela parte superior do conjunto. e) Por correntes elétricas induzidas: a separação dos materiais não ferrosos do lixo, como o cobre, o alumínio e o zinco, vem sendo realizada em forma experimental, como o emprego de uma corrente elétrica variável que cria campos magnéticos que gera forças de repulsão entre os materiais e a estrutura das espirais do solenóide por onde passa a corrente. f) Por via úmida: esse processo utiliza o meio líquido para separar materiais de densidade e empuxos diferentes. Os resíduos sólidos, no meio úmido, sofrem a ação de bolhas de ar que são introduzidas na parte inferior do tanque, carregando as partículas mais leves para a superfície do líquido.


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g) Ótica: a separação ótica vem sendo utilizada para a classificação dos vidros da massa de resíduos sólidos em claros e escuros, utilizando um sistema fotoelétrico, no qual impulsos elétricos são amplificados através de um circuito eletrônico que, por sua vez, acionam dispositivos pneumáticos que liberam um jato de ar impelidor do material rejeitado. 3.4.6 Gestão de resíduos sólidos – aterro sanitário

Na opinião de Zanta e Ferreira93, “o aterro sustentável constitui-se em tecnologia que, além da simplicidade operacional, alicerçada em procedimentos científicos, possui a flexibilidade necessária para compatibilizar sua concepção, projeto e operação com os requisitos ambientais e as potencialidades locais”. Segundo o Ibam94, “o aterro sanitário é definido como sendo um método de disposição de lixo no solo com cuidados especiais a fim de não causar danos ao meio-ambiente nem prejuízos à saúde pública”. Ao contrário dos tipos de tratamento antes apresentados, o aterro sanitário constitui um método de disposição final de resíduos sólidos. Utiliza os princípios de engenharia para dispor o lixo na menor área possível, reduzindo-o ao menor volume permissível e cobrindo-o com uma camada de terra ao término da operação. A cobertura de terra consegue controlar a proliferação de vetores (animais e insetos), como também propicia condições para a decomposição da matéria orgânica contida nos resíduos sólidos e líquidos. Assim, a construção de um aterro sanitário é, basicamente, uma obra de engenharia, que envolve uso de elementos de

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construção civil, terraplanagem e movimentação de resíduos, com a preocupação do controle da poluição ambiental. Por esse motivo é que o desenvolvimento de suas operações deve obedecer a um planejamento detalhado, no qual estejam apontadas todas as fases e elementos que interferem na obra. É de fundamental importância conhecer o comportamento do lixo quando enterrado para bem compreender as exigências do planejamento de um aterro sanitário. A matéria orgânica contida no lixo, quando depositada em um aterro sanitário, continua o seu processo de degradação química e biológica, gerando subprodutos sólidos, líquidos e gasosos. A massa de resíduos, ao ser recoberta com terra, carrega consigo determinadas quantidades de oxigênio, motivo pelo qual, até esgotar-se essa reserva de oxigênio, a decomposição se processa de forma aeróbia. À medida que o oxigênio existente na massa de lixo vai se esgotando, organismos facultativos e anaeróbios começam a predominar e continuam o processo de decomposição da matéria orgânicos, agora, mais lentamente do que na fase inicial. Nessa etapa são produzidos gases como o metano (CH4) e o gás sulfídrico (H2S). a) O líquido percolado: a água superficial ou de infiltração aliada à umidade inicial, própria dos resíduos enterrados movendo-se através do aterro sanitário, produz uma solução contendo matéria dissolvida e em suspensão, além de microrganismos. Esse líquido percolado, conhecido também como chorume, pode escoar-se superficialmente ou percolar através da massa de resíduos até atingir o solo base do aterro. O conhecimento da composição desse líquido é importante na determinação dos seus efeitos potenciais à qualidade da água


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superficial ou do lençol freático nas regiões circunvizinhas. Os elementos contaminantes nela carregados são basicamente da composição dos resíduos originais. Por esse motivo, os resíduos industriais e hospitalares merecem cuidados especiais, em vista da alta concentração de elementos químicos puros, quase sempre tóxicos ou nocivos à saúde. b) A produção de gás: para Querzoli95, a matéria orgânica em decomposição produz gás. A quantidade de gás gerada em um aterro sanitário e a sua composição dependem do tipo de resíduo decomposto e das condições climáticas. Os produtos gasosos mais comuns no aterro são o metano, explosível e de difícil detecção, já que é inodoro e incolor; os compostos sulfurados, que produzem odores desagradáveis; e o dióxido de carbono. Se a drenagem dos gases para a atmosfera for feita de maneira deficiente, poderão ocorrer futuros problemas na área do aterro (perigo de explosão e incêndio). c) O fechamento do aterro ·

Os lixões a céu aberto: são locais em que se processa a descarga de lixo sem qualquer controle sanitário. Esse procedimento, infelizmente, ainda é o mais comum em nosso país, devido à abundância de terras disponíveis e do desconhecimento das implicações sanitárias que tal prática acarreta. O lixo descarregado diretamente dos caminhões, espalhados sem recobrimento, em terrenos geralmente baixos e alagadiços, se transforma de imediato em um foco de proliferação de inseto e roedores, com evidente prejuízo para a higiene da coletividade, mesmo que o lixão se situe

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distante de zonas urbanas. É usual encontrar pequenos focos de incêndio, uma vez que a decomposição da matéria orgânica da massa dos resíduos propicia condições favoráveis à proliferação do fogo. Além dessa situação, verifica-se com freqüência a existência de criações de animais, porcos principalmente, que se alimentam dos refugos orgânicos. ·

Cuidados necessários no fechamento de um lixão: o fechamento de um lixão deve obedecer a um processo ordenado e nunca ser um simples abandono, portanto, os seguintes itens devem ser verificados: um programa de extermínio de ratos na área do lixão é fundamental, pois, uma vez privados do alimento contido no lixo, eles migrarão para locais próximos. É comum verificar que os resíduos sólidos estão sempre queimando. Previamente à ação de apagar o fogo, deve-se delimitar a área que está queimando com algumas perfurações, para conhecer o estado do lixo nas camadas inferiores. Imediatamente após a execução dos programas de extermínio dos ratos e extinção do fogo, o lixão deverá ser recoberto e compactado. Na opinião de Zanta e Ferreira96, “o aterro deve ser sustentável na medida que se constitui em tecnologia que, além da simplicidade operacional, alicerçada em procedimentos científicos, possui a flexibilidade necessária para compatibilizar sua concepção, projeto e operação com os requisitos ambientais e as potencialidades locais”.


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Considerações Felizmente, o conceito de serviço público de saneamento básico variou positivamente, destacando o novo entendimento político a respeito da definição do termo “saneamento básico”. É necessário, ainda, que seja dado um certo tempo para que os outros níveis de governo possam se adequar a esse novo rumo. Mesmo assim, é preciso tecer algumas considerações: a) O sistema de distribuição de água é o serviço público de saneamento mais antigo e, portanto, aquele em que mais se investiu, dada a sua importância estratégica para a saúde pública como um todo. Neste capítulo, foi estruturado um sistema como sugestão. Na verdade, as particularidades locais (relevo e aspectos hidrológicos, por exemplo) devem ajudar a definir quais estruturas farão parte do sistema. Infelizmente, a situação precária dos sistemas já estruturados no Brasil evidencia a necessidade de estudos contínuos no sentido de minimizar qualquer tipo de perda existente no sistema. Mas a própria população não deve esquecer que é parte responsável pelo volume dessas perdas. Somente em conjunto (população, concessionárias e departamentos municipais) será possível uma expressiva redução desse mal (perdas) que possui o poder de influir nos custos finais e, por conseqüência, inibir investimentos e até mesmo servir de instrumento para exclusão social. b) Com relação aos serviços públicos de coleta e tratamento de esgotos domésticos, nota-se que são tão complexos quanto aqueles referentes aos serviços públicos de

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distribuição de água. Sua importância para a saúde pública também se equivale aos serviços de distribuição de água. Mesmo assim, sua amplitude está muito longe do ideal, ou seja, sua infra-estrutura não possui o mesmo tamanho que os serviços de distribuição de água. Toda água que é distribuída para uso da população deveria ser coletada e tratada. Mas essa ainda não é a realidade da maioria dos municípios brasileiros. Necessariamente, a própria população ainda não amadureceu a ponto de compreender a importância sanitária desse serviço para toda a coletividade. Se, por um lado, o serviço de coleta e tratamento de esgoto precisa de recursos financeiros para ampliar sua disponibilidade para a população, por outro, esta também precisa mudar seus conhecimentos e educação sobre esses serviços. Provavelmente ainda serão necessários alguns anos para que se possa ter um ciclo de uso da água completamente entendido e aceito pelos seus usuários. c) O conhecimento sobre a finalidade do serviço de drenagem e manejo das águas pluviais é primordial para o seu uso por parte da população e dos gestores públicos. Águas pluviais são águas de chuva, que lavam a superfície impermeabilizada de áreas urbanas e, por conseqüência, são responsáveis pelo escoamento dessas águas. A partir desse pequeno entendimento, partem-se duas outras análises: Esse sistema não deve ser considerado como rede de esgoto público, ou seja, o qual os moradores poderiam fazer ligações prediais de captação de águas residuárias domésticas. Esse é um erro tosco e grosseiro, que


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não se deve ser admitido. As águas coletadas são, normalmente, direcionadas a um lugar no qual se permita que se infiltrem no solo ou, na pior das situações, que sejam conduzidas ao corpo hídrico mais próximo. Ao permitir que a água das chuvas se misturem com as águas residuárias domésticas, pode-se piorar em muito a contaminação dos rios, pois a água das chuvas não passaram pelo tratamento adequado necessário antes do deságüe no corpo hídrico. A única rede pública que deve fazer as ligações prediais de saída de águas residuárias domésticas é a rede de esgoto da concessionária ou departamento municipal responsável pelo saneamento básico do município. O gestor público deve ter a consciência de não incentivar ele procedimento, inclusive quando vier a saber que algum evento similar está sendo adotado por qualquer cidadão, este deve agir no sentido de conscientizar e quando necessário multar esse cidadão. Essa prática constitui um crime ambiental de impacto é local, ou seja, a fiscalização e a proteção ambiental também são de responsabilidade do município. A segunda análise diz respeito ao lixo que é jogado nas ruas e calçadas. Todo o volume de lixo que se acumula em ruas e calçadas fica à mercê da primeira chuva torrencial que lava a superfície urbana e, portanto, poderá ser conduzido para o corpo hídrico. Quanto à população, esta deve ter a consciência de não jogar lixo no chão. Já o gestor público deve disponibilizar estruturas de coleta desse lixo ao longo da malha urbana. Nessas duas análises, tem-se que são problemas originados da falta de educação e consciência coletiva do cidadão

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e da falta de capacidade técnica da parte dos gestores públicos. O cidadão deve ter em mente que, ao exercer a cidadania, esta lhe proporciona direitos. Mas não deve esquecer que também lhe cobra obrigações de cunho coletivo. A ocupação irregular de áreas de risco se revela um desafio constante para o município. Quando este não possui planejamento sobre o uso e a ocupação do solo, seja por falta técnica seja por falta de recursos para fiscalização, revela o silêncio da administração pública local. A sabedoria popular ensina que “quem cala consente”, e corri-gir o rumo dessas ocupações irregulares (baixadas, morros ou beiras de rios), depois de anos, tem se mostrado muito dificultoso, em função da relação criada entre invasor e área ocupada e também pelos custos relativos à transformação desse invasor em um cidadão com moradia digna em outro local do município. d) Infelizmente, é comum ter-se rios urbanos poluídos sofrendo constantes ataques de despejos irregulares de esgotos domésticos. Fato que é agravado pela crescente impermeabilização do solo urbano, que dificulta a penetração da água no subsolo. As chuvas, ao caírem no solo urbano, lavam sua superfície carregando todo tipo de lixo e poluição para o sistema de drenagem, que nem sempre funciona, muitas vezes, em função do próprio lixo. De uma forma ou de outra, o processo de agressão aos rios continua e, infelizmente, as camadas populacionais menos favorecidas tendem a sofrer mais com as conseqüências negativas da falta de gerenciamento integrado dos serviços de saneamento básico em nível


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regional e local. Por último, o ser humano é incontestavelmente um gerador de lixo. Quando este se encontra de forma coletiva, o resultado pode causar impactos no meio ambiente e ao próprio ser humano. A sociedade está começando a aprender a ser mais eficiente no uso dos diversos recursos de que necessita para sua sobrevivência. A máxima utilização da reciclagem denota respeito ao meio ambiente, o que pode representar uma nova esperança para a sustentabilidade humana. Uma outra conclusão é de que as dificuldades enfrentadas pelo Poder Público, no passado, quanto à eficiência na utilização dos recursos financeiros arrecadados, fizeram com que fossem abertas portas para a iniciativa privada explorar economicamente o setor sanitário brasileiro, logicamente em busca de lucros que poderiam ser utilizados como uma forma de represamento ou autofinanciamento, necessário para dar continuidade as devidas ampliações. Essas são escolhas que devem ser reavaliadas, pois a presença do lucro não condiz com os objetivos públicos dos serviços de saneamento básico. Por último, se os serviços saúde pública são considerados próprios e de atribuição exclusiva do Estado e, se a falta dos serviços sanitários pode comprometer a saúde pública, não parece lógico classificá-los como serviço de utilidade pública. E, nessa linha de raciocínio, a remuneração realmente poderia ser a modalidade de taxa.

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Atividades para fixação de conteúdo 1) Assinale a única alternativa correta que se refere ao principal programa de financiamento para os serviços de saneamento básico estruturado a no final da década de 1960 no Brasil: a) Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos – Pronurb. b) Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água – PNCDA. c) Pró-saneamento com recursos do FGTS. d) Programa de Pesquisa em Saneamento Básico – Prosab. e) Plano Nacional de Saneamento – Planasa. 2) É definido como um conjunto de ações que visam controlar doenças, transmissíveis ou não, além de propiciar conforto e bem-estar. Assinale a única alternativa correta que corresponde a essa definição: a) Transporte público. b) Serviços funerários municipais. c) Saneamento básico. d) Saneamento ambiental. e) Todas as alternativas anteriores estão corretas. 3) Assinale a única alternativa que corresponde a um tipo de garantia exigida para a liberação de financiamentos para os serviços públicos saneamento básico:


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a) Os ditos recebíveis. b) Cheque pré-datado. c) Notas promissórias. d) Duplicatas. e) Nenhuma das alternativas anteriores. 4) Com relação ao planejamento para o setor de saneamento básico, a solução pode estar no entendimento individual e no implemento das dimensões que compõem a questão da sustentabilidade. Assinale a única alternativa que não corresponde aos dimensionamentos do argumento apresentado. a) Ambiental e ecológica. b) Internacional. c) Social. d) Cultural. e) Institucional. 5) Assinale a alternativa que corresponde ao correto entendimento sobre a análise técnica que envolve os serviços de saneamento básico: a) Deve considerar o estudo econômico um valor presente dos correspondentes investimentos previstos e das despesas de exploração de cada alternativa, adotando a taxa de desconto e o período do estudo definido pela contratante. b) Deve considerar o estudo econômico um valor futuro dos correspondentes investimentos previstos e das

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despesas de exploração de cada alternativa, adotando a taxa de desconto e o período do estudo definido pela contratante. c) Não necessariamente deve considerar a compatibilidade entre a tecnologia empregada, a equipe operacional mínima necessária, a flexibilidade operacional, a vulnerabilidade do sistema ao longo da vida útil esperada ou o prazo de execução. Para o setor de saneamento básico, esses e outros aspectos são irrelevantes. d) Deve considerar a compatibilidade entre a tecnologia empregada, a equipe operacional mínima necessária, a flexibilidade operacional, a vulnerabilidade do sistema ao longo da vida útil esperada, o prazo de execução entre outros aspectos relevantes. e) Deve identificar e avaliar os principais impactos inerentes a cada alternativa estudada e que pode ocorrer em função das diversas ações previstas para a implantação e operação do empreendimento. 6) É constituído pelas atividades (operação, manutenção e administração) e infra-estruturas (instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumento de medições). Assinale a única alternativa que corresponde a essa definição. a) Serviços de distribuição de água fluvial. b) Serviços de distribuição de água pluvial. c) Serviços de distribuição de água subterrânea.


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d) Serviços de distribuição de água glacial. e) Serviços de distribuição de água. 7) Assinale (V) para as proposições verdadeiras e (F) para as falsas sobre as fontes de poluição da água. (

) Os esgotos domésticos compreendem os resíduos líquidos provenientes de instalações sanitárias, lavagem de utensílios domésticos, lavagem de roupa ou outras atividades desenvolvidas nas habitações, prédios comerciais e públicos etc.

(

) A água que precipita em uma área urbana e escoa pela superfície pode conduzir uma grande variedade de impurezas, como sólidos sedimentáveis, matéria orgânica, nutrientes, defensivos agrícolas e fertilizantes, bactérias e organismos patogênicos e vários compostos químicos e metais pesados.

(

) São movimentos de poluentes no subsolo no meio urbano: fossas, vazamentos de redes de distribuição de esgotos, depósitos de lixo a céu aberto ou em aterros sanitários, práticas agrícolas, vazamentos de canalizações de esgoto, entre outros.

(

) As águas pluviais que passaram por tratamento por meio de ozonização desde que não tenha dado o tempo necessário para a dissipação do gás ozônio.

(

) As águas fluviais mesmo após o devido tratamento.

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Assinale a alternativa correspondente à marcação feita anteriormente: a) V, V, V, V, F. b) V, V, V, F, V. c) V, V, V, F, F. d) V, F, V, F, F. e) V, F, V, V, V. 8) Relacione a primeira coluna com a segunda, acerca dos princípios fundamentas para os serviços de saneamento básico: Primeira coluna: 1. Devem estar em conformidade com as determinações da saúde pública sem prejudicar o meio ambiente. 2. Os serviços públicos devem estar em conformidade estrutural e de qualidade na medida de suas expectativas de uso. 3. Desenvolvimento de em sistema de informações e processo decisórios institucionalizados que demonstrem as ações de gestão. 4. Devem ser eficientes para proporcionar sustentabilidade econômica e estrutural dos serviços, adotando um sistema de cobrança de forma socialmente justa. 5. Deve ser um fator representativo de segurança da vida, do patrimônio público e privado.


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Segunda coluna: ( ) Eficiência e sustentabilidade econômica. ( ) Adequabilidade. ( ) Disponibilidade. ( ) Integridade. ( ) Transparência das ações. Assinale a única alternativa correspondente às escolhas feitas de forma correta. a) 3, 1, 5, 4, 2. b) 4, 1, 5, 2, 3. c) 1, 4, 5, 2, 3. d) 5, 4, 5, 2, 3. e) 2, 3, 4, 1, 5. 9) Assinale a única alternativa incorreta acerca das variações de consumo de água no serviço público de distribuição de água potável: a) Variação altimétrica. b) Variação anual. c) Variação horária. d) Variação diária. e) Variação instantânea.

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10) É a fonte mais comum para o suprimento de água, sendo geralmente constituído pelos córregos, rios, lagos e represas. Assinale a única alternativa correta: a) Represas. b) Reservatório de água não tratada. c) Mananciais subterrâneos. d) Mananciais superficiais. e) Todas as alternativas anteriores estão corretas. 11) Existem fatores que alteram o comportamento do usuário no sentido de modificar o consumo médio e o uso de água. Isso ocorre com as chamadas variações climáticas. Assinale a única alternativa correta que corresponde a esse tipo de variação: a) São condições relativas à temperatura e ao índice fluviométrico. Considera-se 80% da média de consumo diário anual para os períodos de inverno e 25% além dessa mesma média durante as estações quentes. b) São condições relativas à temperatura e índice pluviométrico. Considera-se 60% da média de consumo diário anual para os períodos de inverno e 45% além dessa mesma média durante as estações quentes. c) São condições relativas à temperatura e ao índice pluviométrico. Considera-se 80% da média de consumo diário anual para os períodos quentes e 25% além dessa mesma média durante as estações de clima frio. d) São condições relativas ao índice pluviométrico. Considera-se 80% da média de consumo diário


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a nual para os períodos de inverno e 25% além dessa mesma média durante as estações quentes. e) São condições relativas à temperatura e índice pluviométrico. Considera-se 80% da média de consumo diário anual para os períodos de inverno e 25% além dessa mesma média durante as estações quentes. 12) É uma estrutura construída com o intuito de unir a fonte de suprimento até a adutora. Assinale a única alternativa correta que corresponde a essa definição: a) Adução. b) Manancial superficial. c) Captação. d) Estação de tratamento de água. e) Rede de distribuição. 13) Relacione a primeira com a segunda coluna: Primeira coluna: 1. É a aplicação de cloro em quantidade necessária para garantir a eliminação de microrganismos. 2. Corresponde ao momento em que a água torna-se lenta, possibilitando a formação de flocos em sua superfície. 3. É aplicado o carvão ativado para a remoção de impurezas produtoras de odor e sabor. 4. É o processo no qual a água passa por um sistema de filtros (pedregulhos, areia e carvão antracito), retendo partículas que não decantaram.

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5. A água se encontra lenta em tanques formando flocos pesados que se encontram no fundo. Segunda coluna: ( ) Remoção de odor e sabor. ( ) Decantação. ( ) Desinfecção ou cloração. ( ) Floculação. ( ) Filtração. Em seguida, assinale a única alternativa correta: a) 2, 5, 1, 3, 4. b) 3, 5, 1, 2, 4. c) 5, 3, 2, 4, 3. d) 5, 4, 1, 2, 3. e) 4, 5, 1, 2, 3. 14) É constituído por um conjunto de atividades (operação, manutenção e administração) e infra-estruturas (instalações para coleta, transporte, tratamento e de disposição final), desde as ligações prediais até o seu lançamento final no corpo hídrico. Assinale a única alternativa correta que corresponde a essa definição. a) Serviços de distribuição de água potável. b) Serviços de coleta e tratamento de esgoto. c) Serviços de transporte coletivo. d) Serviços de táxi. e) Todas as alternativas anteriores estão corretas.


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15) Analise as afirmações descritas a seguir e marque com V (verdadeiro) ou com F (falso), conforme necessário: (

) Processo aeróbio: o princípio da aeração é a principal operação em sistemas de tratamento de esgoto. O oxigênio é essencial a todo ser vivo, assim como qualquer ser vivo, as bactérias precisam de oxigênio.

(

) Cloração é uma tecnologia mundialmente conhecida, normalmente aplicada nas formas de cloro gasoso, hipoclorito de sódio ou cálcio e outros compostos na forma líquida ou sólida.

(

) Tanques fluxíveis: refere-se ao trecho de rede responsável por acolher o fluxo de águas residuárias de outros coletores com menor diâmetro, por isso seu diâmetro deve ser igual ou superior a 400 mm.

(

) Separador absoluto: são utilizados sistemas independentes para águas pluviais e para esgoto doméstico final.

(

) Coletor tronco: são usados quando não houver possibilidade de manter a declividade recomendada para os coletores.

Assinale a única alternativa correta correspondentes as marcações realizadas anteriormente: a) V, V, F, V, F. b) V, V, V, F, V. c) V, F, V, V, V. d) F, V, V, V, F. e) F, F, V, V, F.

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16) É o conjunto de atividades (operacionais, manutenção e administração) e infra-estruturas (instalações operacionais de drenagem urbana, de transporte, retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas). Assinale a única alternativa correta que corresponde a definição anterior: a) Serviços de distribuição de água. b) Serviços de limpeza pública. c) Serviços de iluminação pública. d) Serviços de esgotamento sanitário. e) Nenhuma das alternativas anteriores. 17) A urbanização e o loteamento de uma área significam, na prática, a retirada de expressiva parte da sua vegetação que a protegia da ação erosiva das águas pluviais. Mas as águas de chuva continuarão a cair na área e escoarão pela superfície desprotegida. Assinale a única alternativa que não corresponde aos reflexos causados pelas águas pluviais no meio urbano: a) Desbarrancamento. b) Erosão nos terrenos. c) Assoreamento dos córregos pelo acúmulo de material erodido dos terrenos. d) Incêndio florestal. e) Altas velocidades das águas nas ruas danificando pavimentos.


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18) Assinale a única alternativa correta no que diz respeito ao planejamento da drenagem urbana. a) Não é conveniente para a comunidade que a área urbana seja planejada de forma integrada (urbanismo, limpeza pública, entre outros), pois pode aumentar os custos de manutenção. b) É conveniente para a comunidade que a área urbana seja planejada de forma integrada com a área rural, para que os benefícios cheguem a todos. c) É conveniente para a comunidade que a área urbana seja planejada de forma separada de outras áreas (urbanismo, limpeza pública, entre outros), isto é, que todos os melhoramentos públicos sejam planejados coerentemente, mas de modo individual para facilitar a gestão dos mesmos. d) É conveniente para a comunidade que a área urbana seja planejada de forma integrada (urbanismo, limpeza pública, entre outros), isto é, que todos os melhoramentos públicos sejam planejados coerentemente, de modo que um não atrapalhe o outro. e) Todas as alternativas anteriores estão incorretas. 19) Analise as questões relacionadas ao sistema de drenagem urbana e em seguida relacione a primeira coluna com a segunda: Primeira coluna: 1. São feitas de concreto simples, moldadas in loco ou de paralelepípedo e argamassa.

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2. É a mais comum das captações, sendo colocada horizontalmente junto ao meio-fio em distâncias préestabelecidas. 3. São geralmente mais custosas que a construção de uma série de bocas-de-lobo. Têm a vantagem de possibilitar uma melhor captação das águas em função de seu comprimento de captação. 4. É aquele que, além de captação horizontal pela guia chapéu, também capta verticalmente por meio de caixa, no leito da rua. 5. Sua função é definir os limites do passeio e do leito carroçável. São de granito ou de concreto simples, sendo chamadas de meio-fio. Segunda coluna: ( ) Guias. ( ) Boca-de-leão. ( ) Sarjetas. ( ) Bocas contínuas de captação. ( ) Boca-de-lobo. Em seguida assinale a única alternativa correspondente as marcações anteriores. a) 5, 1, 4, 3, 2. b) 4, 5, 4, 3, 2. c) 5, 4, 1, 3, 2. d) 3, 2, 1, 5, 4. e) 2, 3, 1, 5, 4.


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20) É entendido como o conjunto de atividades (operacionais e administrativas), infra-estrutura (instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo e tratamento) e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas. Assinale a única alternativa correta que corresponde a essa definição: a) Serviços de coleta e tratamento de esgoto. b) Serviços de gestão de resíduos sólidos. c) Serviços de distribuição de água potável. d) Serviços de drenagem urbana. e) Nenhuma das alternativas anteriores. 21) Assinale a única alternativa que corresponde a um alerta sobre a teórica importância econômica dos resíduos sólidos: a) O lixo urbano não gera receita possível que garanta uma atividade de exploração em nível empresarial. Quando se menciona que existem pessoas que sobrevivem da reciclagem do lixo, observa-se que são pessoas simples que possuem apenas essa forma de sustento e, obviamente, para elas, isso é tudo. b) O lixo urbano não gera dinheiro, mas pode garantir uma atividade de exploração a nível multinacional, dado a importância do meio ambiente nos dias atuais. c) O lixo urbano gera receita possível para garantir uma atividade de exploração em nível empresarial. É só observar que existem pessoas simples que estão ficando ricas somente com o reaproveitamento de comidas rejeitadas.

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d) Quando se menciona que existem pessoas que sobrevivem da reciclagem do lixo, observa-se que são pessoas de nível universitário, pois esta é uma atividade muito rentável. e) Nenhuma das alternativas está correta. 22) Assinale a única alternativa que não corresponde a uma metodologia de tratamento e disposição final dos resíduos sólidos urbanos: a) Pirólise. b) Compostagem. c) Incineração. d) Redução mecânica. e) Tratamento com cloro. 23) Assinale a única alternativa que não corresponde a um processo de recuperação de materiais: a) Processo gravimétrico. b) Por via úmida. c) Por peneiramento. d) Processo de submersão. e) Processo ótico.


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24) Constitui-se em tecnologia que, além da simplicidade operacional, alicerçada em procedimentos científicos, possui a flexibilidade necessária para compatibilizar sua concepção, projeto e operação com os requisitos ambientais e as potencialidades locais. Assinale a única alternativa correta que corresponde à definição citada. a) Lagoa de estabilização. b) Lixão. c) Água subterrânea. d) Aterro sanitário sustentável. e) Nenhuma das alternativas anteriores.

capítulo 4

Os serviços públicos de articulação local

Propõe-se utilizar o termo “articulação local” justamente porque os atores envolvidos estão dentro do território do município de prestação do serviço, e sua ação se concretiza de modo articulado, unicamente, com esses atores. A fim de exemplificar, serão analisados os seguintes serviços públicos: a) serviço público local – funerário; b) serviço público local – táxi; c) serviço público local – iluminação pública; d) serviço público local – comércio ambulante; e) serviço público local – mercados, feiras e artesanatos. Ressalta-se que esses são apenas alguns entre muitos outros que podem ser geridos pela Administração Pública local. A diferença básica deste para os outros serviços é que naqueles a normatização depende de uma articulação além da local, também no nível regional, devendo simplesmente respeitar os Parâmetros Constitucionais do Estado ou da Federação. Então, o fato de um determinado município “A” normatizar um determinado serviço público não significa

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que seu município vizinho “B” deva seguir os mesmos parâmetros de regulação desses serviços, como ocorre com os serviços de saneamento básico, por exemplo. O município “B” pode estruturar o mesmo serviço com metodologia de tarifa diferente daquele que o seu vizinho pratica e, mesmo assim, nenhum dos procedimentos dos respectivos prefeitos pode ser considerado ilegal.

4.1

Serviços públicos de articulação local – funerários

Segundo o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná1, em decisão sobre apelação cível do município de Andirá, em relação a uma empresa privada na qual indefiriu seu alvará de licença, na oportunidade o relator Excelentíssimo Sr. Desembargador Idelvan Lopes embasou a sua decisão no fato de que os serviços funerários se constituem em serviços públicos de interesse local devido à sua natureza própria, além de razões de ordem moral, saúde pública e segurança. Portanto, são ações e procedimentos estruturados para fazer frente a essa natureza específica desse serviço comentada pelo desembargador, lembrando sempre que são de articulação local. a) A gestão dos serviços

Segundo Meirelles2, “o serviço funerário é da competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de cemitérios”. Mas salienta que esses serviços poderão ser delegados, desde que sejam executados sob fiscalização e controle da prefeitura.


243

b) A licitação e a competência municipal

Ainda segundo o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná3, através do Excelentíssimo Sr. Desembargador Idelvan Lopes, afirma que para toda concessão/permissão de todo e qualquer serviço público é necessária a instauração de procedimento licitatório, em atendimento ao Princípio da Moralidade e da Legalidade da Administração Pública, para que não seja caracterizado crime de responsabilidade por ato de improbilidade administrativa. Ao observar esse comentário, já é possível perceber todo o processo de regulação que se espera desse serviço. Inicialmente, tem-se que este deve ser precedido de um processo licitatório, ou seja, com regras claras, com ampla divulgação e com antecedência mínima para que todos os interessados tenham condições de providenciar os documentos necessários para a habilitação que é exigida no processo. Quanto à modalidade de descentralização administrativa (concessão ou permissão), o comentário realizado pelo desembargador fornece a segunda observação que se faz necessária quanto à regulação do serviço. Normalmente, como já comentado anteriormente, a concessão será utilizada quando a estruturação do serviço público exigir vultosos investimentos, cujo tempo de retorno se mostra muito longo (10, 20 ou 50 anos). Para o caso dos serviços funerários, a modalidade mais adequada é a permissão, mesmo que seja concedida a título precário e intransferível. Vale salientar que, se forem necessários mais detalhes sobre os termos, convém retornar até o primeiro capítulo desta obra, que trata desse assunto com um maior grau de detalhes.

244


Convém, segundo Meirelles4, advertir que a competência municipal não adentra a parte de saúde pública e de normas para autópsia, exumação de cadáveres, prazo para sepultamento e outros aspectos de atribuição estadual e até mesmo federal. Cabem ao município a parte administrativa dos cemitérios e os serviços funerários propriamente ditos, para a prestação dos quais a prefeitura pode cobrar a respectiva remuneração. c) O município comporta quantas empresas funerárias?

Voltando à questão da administração dos serviços, é necessária a indagação sobre qual é a quantidade de funerárias que um município pode comportar, para que seja viável economicamente para a empresa e para que os serviços tenham uma tarifa mais acessível para a população. Normalmente, adota-se como critério para a outorga referente à quantidade de empresas atuantes em um município o censo oficial sobre óbitos estimados pelo IBGE que construiu um indicador que sugere um óbito a cada 100 mil habitantes. Esse é um parâmetro inicial utilizado por todos; a partir de então, cada município opta por um indicador maior ou menor que o apresentado pelo censo oficial. Então, por exemplo: um determinado município pode optar em admitir uma empresa funerária a cada 60 mil habitantes, outros, porém, podem optar em permitir uma funerária a cada 70 mil habitantes, ou seja, compete ao município decidir quantas empresas funerárias serão permitidas para explorar os serviços funerários.


245

d) A escolha da empresa funerária para efetuar os serviços

Sugere-se que a Administração Pública, para os casos de descentralização dos serviços através de permissionários, opte por metodologia randômica, ou seja, pelo sorteio aleatório. Casos de escolha de funerárias também podem ser considerados, desde que as regras sejam claras. De forma geral, a empresa obedecerá às normas do município em que ocorrer o funeral e que seja o seu município também, em função da fiscalização municipal e das possíveis multas por infrações cometidas. Por exemplo: aconteceu um falecimento em Curitiba de um membro de uma família residente em Quatro Barras (região metropolitana), local em que se dará o funeral. A família escolhe uma empresa de Quatro Barras para ser responsável pelos serviços. Então, a empresa escolhida fará o traslado do corpo para o município do funeral, que é o seu próprio município de origem, ficando à mercê da fiscalização e do controle do município de Quatro Barras. O que não parece plausível é que um município “A” venha a fiscalizar empresa funerária com sede no município “B” e ainda multá-la por infração cometida (segundo os critérios de “A”) em uma prestação de serviço realizada no município “B”. Por fim, vale salientar que até as regras sobre o processo randômico podem variar entre municípios, que sempre dependerá dos critérios adotados pela administração local. e) Serviços públicos funerários e suas subdivisões

Com ações diferenciadas entre os municípios, Schibelbein5 afirma que a Prefeitura Municipal de Curitiba possui

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uma gerência de serviços funerários que é considerada modelo para outros municípios, por possuir regras claras e bem definidas. Nesse sentido, comenta que o município dividiu esses serviços em: ·

Obrigatórias: cobradas mediante tarifa, variando de acordo com padrão escolhido e sendo exercidas exclusivamente pelas permissionárias, podendo compreender: preparação do corpo, fornecimento de urna, suporte para urna e transporte de cadáveres.

·

Facultativos (cobrados através de tabela), objeto de acompanhamento e tabelamento, podendo compreender: certidão de óbito, paramentos (castiçais), ornamentação de urna, obtenção de documentos para os funerais, véu em tule e maquiagem necrófila.

·

Facultativos (adquiridas livremente pelos usuários): aluguel de capela, aluguel de altares, aluguel de banquetas, aluguel de ônibus para acompanhamento do féretro, flores e coroas, transporte de cadáveres humanos exumados, tanatopraxia, embalsamamento, reconstituição, cinerários e cremação.

Particularmente, é preciso entender alguns termos que são muito semelhantes, nas três classificações anteriormente apresentadas: ·

preparação do corpo: consiste em assepsia, tamponamento e colocação de vestimenta, fornecida pela família;

·

maquiagem necrófila: é a técnica para embelezar o corpo, consistindo na aplicação de produtos específicos que possuam textura fina e tenham durabilidade maior que o convencional;


·

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tanatopraxia: é a preparação do corpo para manter a aparência natural. Retira-se o sangue venoso, substituindo por líquidos específicos.

De modo geral, procura-se atender a todas as classes sociais dentro de padrões de segurança e saúde pública, inclusive para os casos de funerais de indigentes e daqueles que não possuem condições de efetuar os pagamentos para a prestação de serviços mínimos. f) A competência da Secretaria Municipal do Meio Ambiente

A Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Curitiba (SMMA6) determina que, no exercício da ação fiscalizadora, os agentes municipais devidamente identificados terão entrada franqueada nas dependências das funerárias ou no local da ocorrência de eventual infração, onde poderão permanecer pelo tempo que se fizer necessário. Vale salientar que é da competência da Secretaria fiscalizar ocorrências de contaminação do lençol freático para os casos dos cemitérios e de outros poluentes que possam se propagar. g) A remuneração pelos serviços prestados

No estudo do custo do serviço será levada em consideração a justa remuneração do capital, o melhoramento e a expansão dos serviços, procurando assegurar o equilíbrio econômico e financeiro da atividade. Preços de outros serviços (além daqueles tidos como básicos) poderão ser estabelecidos com base na média daqueles praticados no mercado.

248


4.2 Serviços públicos de articulação local – táxi São serviços públicos administrados, normalmente, através de licenças (podendo ser temporariamente pessoal e intransferível). É uma modalidade do sistema de transporte, mais precisamente de caráter público individual, no qual os passageiros possuem escolha de local de embarque ou desembarque. Vale salientar que esse serviço público é de articulação local. a) A sua normatização

Cabe à administração local criar normas para a regulação dos serviços públicos de transporte individual (táxi), portanto, esse serviço possui característica de articulação local. O instrumento usualmente praticado é a permissão concedida ao profissional habilitado, com liberação através da licença de operação. Cabe, ainda, à administração fiscalizar os serviços e fixar as tarifas que serão praticadas pelos permissionários. Por fim, pode a administração local impor a troca de veículos após um certo tempo de operação, para tanto, os taxistas possuem um incentivo tributário, uma expressiva redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Segundo informações da Receita Federal7, poderão ser adquiridos, com isenção do IPI, para utilização na atividade de transporte individual de passageiros (aluguel – táxi): Automóvel de passageiros ou veículo de uso misto com a seguinte configuração: fabricação nacional, motor de cilindrada (não superior a dois mil centímetros cúbicos), mínimo quatro portas, movido a combustível de origem renovável ou sistema reversível de combustão e, por fim, quando adquiridos até 31/12/2006.


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Os preceitos dessa exigência estão apoiados no Decreto nº 4.070, de 28 de dezembro de 2001. b) A isenção do IPI e ICM

Segundo a Receita Federal8, o direito à aquisição do benefício poderá ser exercido apenas uma vez a cada três anos, sem limite do número de aquisições e a alienação de veículo adquirido com isenção de IPI. A alíquota pode variar dependendo das características do veículo, mas podem-se encontrar isenções em torno de 10% para a tributação de IPI, conforme Decreto 6.006/06. São beneficiários desse incentivo os motoristas que: exerçam a atividade de condutor autônomo de passageiros, titular de autorização, permissão ou concessão (mesmo que este esteja impedido temporariamente de continuar exercendo a atividade, em virtude de destruição completa, furto ou roubo do veículo, e a cooperativa de trabalho, permissionária ou concessionária de transporte público de passageiros, na categoria de aluguel (táxi). Vale salientar ainda que não será fornecida isenção de IPI para aquisição de veículos de transporte individual (táxi) quando for verificado que o solicitante possui alguma pendência com a Receita Federal. Esta isenção vale para todos os veículos no Brasil utilizados para o transporte individual (táxi). No que diz respeito a isenção do ICM para a aquisição dos mesmos veículos, cabe a cada Estado definir a sua alíquota, documentação específica para liberação e período de validade do benefício.

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c) A remuneração pelos serviços prestados

A gestão dos serviços é de responsabilidade da poder público local que concede ou outorga de permissão, ou seja, controla o número de concorrentes que atuam em um município. Muitas licenças podem significar a redução dos ganhos dos licenciados, dado que a concorrência reduz as oportunidades individuais de realização de viagens. Por outro lado, a redução de táxi poderá significar o aumento dos ganhos. Normalmente, a quantidade de táxis disponíveis em um município é determinada para que haja um equilíbrio dentro da tarifa determinada pela Administração Pública local. Esse equilíbrio deve permitir uma remuneração pelos serviços a ponto de não comprometer a qualidade (qualificação do profissional), a manutenção e a operação dos veículos (troca de óleo, pneus, peças, combustível e impostos) e a própria remuneração dos taxistas. d) A metodologia de cobrança dos serviços

A cobrança ocorre através da quantidade de quilômetros rodados, cuja tarifa é definida a partir de cálculos que são inseridos em um dispositivo (taxímetro). Inicialmente, a tarifa é um indicador que relaciona o preço do quilômetro rodado (estipulado pela Administração Pública local) e a distância entre o ponto de embarque e de desembarque do passageiro. A tarifa é a modalidade de cobrança mais adequada, em função de poder identificar o usuário e a proporção de serviços utilizados por este. Além da cobrança por quilômetro, o taxímetro também computa a hora de parada. Podem existir tipos distintos de cobrança. Esta poderá depender do horário


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em que foi realizada a corrida (de madrugada ou durante o dia) ou do dia da semana (fim de semana ou feriados). De forma geral, não existe um padrão de cobrança, podendo variar de município para município. e) Quantidade de veículos atuantes no município

A quantidade de veículos pode ser encontrada a partir de, um indicador, por exemplo: para cada mil habitantes um veículo de táxi. Esse indicador pode variar de município para município em função de sua dinâmica social e econômica.

4.3 Serviços públicos de articulação local – iluminação pública São ações articuladas no nível local, que visam a gestão dos espaços municipais proporcionando maior segurança, conforto e comodidade aos cidadãos. Essas ações são articuladas dado que o setor responsável pela iluminação pública do município deve trabalhar em conjunto com outras áreas da Administração Municipal (urbanismo, transporte e segurança pública) e com a sociedade civil. a) Vantagens dos serviços de iluminação pública Do ponto de vista da Eletrobrás9, o serviço de iluminação pública é essencial para a qualidade de vida nos centros urbanos como instrumento de cidadania, permitindo aos habitantes desfrutar, plenamente, do espaço público no período noturno, além de estar diretamente ligada à segurança pública e embelezamento de áreas públicas.

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b) Competência municipal limitada para a gestão dos serviços

Para Meirelles10, a competência para a gestão dos serviços de iluminação pública é do município. Este, por sua vez, deverá prover a cidade obtendo a energia elétrica da União ou da empresa que detiver a concessão, a permissão ou a autorização para o seu fornecimento naquela área. Por ser um monopólio natural, não permite concorrentes para a exploração dos serviços na mesma área em função dos vultuosos recursos financeiros para viabilizar tal con corrência. Esse expressivo volume de recursos privilegia a modalidade da concessão dos serviços, permitindo maior tempo para retorno dos investimentos realizados na expansão e na manutenção da rede de iluminação pública. Meirelles11 argumenta que a gestão da infra-estrutura é tão complexa que o próprio município se encontra numa posição quase de subordinação, restando apenas autorizar as obras na via pública e o modo de execução e restauração do que for destruído ou prejudicado pela obra. Segundo a Eletrobrás12, sob o ponto de vista constitucional, a iluminação pública é de competência dos municípios. Porém, por se tratar, também, de um serviço que requer o fornecimento de energia elétrica, está submetido à Legislação Federal. As condições de fornecimento de energia destinado à iluminação pública, assim como ao fornecimento geral de energia elétrica, são regulamentadas pela Resolução Aneel13 nº 456/2000. A Aneel estabelece que mediante contrato de concessão ou convênio o concessionário poderá efetuar os serviços de iluminação pública, ficando o Poder Público municipal


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responsável pelas despesas decorrentes. Entretanto, quando o ponto de entrega da energia ocorre no bulbo da lâmpada, os serviços de operação e manutenção, inclusive seus custos, são de responsabilidade da concessionária. Em verdade, qualquer despesa é paga pelos cidadãos em qualquer momento. Se houver alguma despesa de responsabilidade do município, quem arcará com esta será o cidadão contribuinte, até porque a administração pública local sobrevive das contribuições de sua população. Se houver alguma despesa de responsabilidade da concessionária, esta estaria coberta por uma taxa cobrada junto à tarifa de energia elétrica. c) Modalidade de cobrança pelos serviços

A modalidade de cobrança mais adequada seria a taxa, mas esta poderia ter limitações constitucionais quanto ao momento de sua cobrança e quanto à sua finalidade. O Supremo Tribunal Federal tem julgado inconstitucional a cobrança da taxa de iluminação pública, com fundamento no art. 145, inciso II da Constituição Federal, que permite a cobrança de taxas apenas em razão do exercício do poder de polícia ou em decorrência da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. Ainda a modalidade taxa pode sofrer limitações quanto à sua semelhança com o termo imposto e que impossibilitaria sua arrecadação no mesmo ano de sua definição. A solução encontrada foi a alteração do termo taxa. Na verdade, é uma cópia de procedimento realizado pela União no que se referiu, na época, à cobrança do Imposto Provisório sobre a Movimentação Financeira (IPMF). O problema surgido foi,

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também, o momento de sua execução, que não deveria ser idêntico ao momento de sua elaboração, sendo permitido que ocorresse no período seguinte. A solução engendrada foi a alteração do termo imposto para o termo contribuição, que permitiu maior flexibilidade de gestão podendo, ainda, ser arrecadado dentro do mesmo período de sua elaboração. Atualmente, ainda não existe um amadurecimento jurídico em relação a esse novo termo (contribuição) e assim, portanto, tem sido muito utilizado. No caso do município de Curitiba, foi alterada para o termo contribuição, assim, a taxa de iluminação pública não existe mais, dando lugar à contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, tendo por finalidade cobrir os gastos com o consumo de energia elétrica, a manutenção e a ampliação do serviço, cujo permissionário atual é a Companhia Paranaense de Energia Elétrica (Copel). Dessa forma, fica resguardado em relação ao primeiro e ao segundo argumento contra a utilização do termo taxa. d) A articulação com outras áreas da Administração Pública local

Esse serviço pode ser estruturado de forma a estabelecer conexões com outras áreas de administração da prefeitura. Por exemplo: pode haver uma relação estratégica com a Secretaria de Urbanismo, em que é possível estabelecer uma iluminação específica para grandes avenidas, vias rápidas e parques, permitindo que a cidade forneça um outro tipo de referência e localização, facilitando o deslocamento do trânsito e até o mesmo individual. Ainda é possível se articular com a Secretaria de Segurança Pública, aumentando a iluminação de áreas em que existe maior incidência de


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eventos que afetam a segurança da população residente. É de conhecimento comum que o simples fato da presença de um sistema de iluminação pública passa uma sensação psicológica de segurança para os moradores do local. Pode, ainda, articular-se com a Secretaria de Turismo, que, com a implementação de um sistema de iluminação pública privilegiem prédios históricos, parques ou monumentos, incentiva a sua visitação em períodos noturnos. Enfim, não é de bom senso trabalhar com esse serviço de forma isolada, pois corre-se o risco de uma expressiva perda de eficiência no uso desse serviço como nos demais. e) Financiamento para o sistema de iluminação pública

Apesar de esse serviço público ser de articulação local, existe grande dificuldade para que as prefeituras mobilizem recursos financeiros para a expansão e a manutenção da infra-estrutura de iluminação pública. Diante dessa dificuldade, é sempre bem-vinda qualquer iniciativa de outros entes da federação que possam auxiliar na maximização dos benefícios (segurança, facilidade para mobilidade durante períodos noturnos, entre outros) da prestação desse serviço. Atualmente, o governo brasileiro, através da Eletrobrás, criou o Programa Nacional de Iluminação Pública Eficiente (Reluz). Este tem por finalidade buscar a melhoria energética nos sistemas de iluminação pública. Objetivos do programa: estimula a implantação de sistemas de iluminação pública mais eficientes, buscando a segurança e a valorização noturna dos espaços públicos urbanos (parques, prédios e ruas). Nesse sentido, vale todo o comentário realizado sobre a articulação com outros setores da Administração

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Pública local. Segue, ainda, que para assegurar esses requisitos novas tecnologias mais eficientes deverão ser utilizadas, devendo ser observadas os princípios de conservação de energia e as normas técnicas específicas vigentes, além dos critérios e procedimentos técnicos e econômicos estabelecidos pelo programa. Os recursos financeiros: o Programa Reluz previu a utilização de parte dos recursos (75%) oriundos da Reserva Global de Reversão (até o ano de 2010) e o restante como contrapartida das concessionárias e dos municípios. As concessionárias financiam os projetos, cuja execução deve ser em articulação com as prefeituras. O reajuste do financiamento: atualmente, esses financiamentos permitem: carência de 24 meses (ajustado ao cronograma do projeto e contado a partir da data da liberação da primeira parcela dos recursos); juros previamente estipulados em 5% ao ano (sobre o saldo devedor corrigido, devendo ser pago no dia 30 de cada mês, a partir da liberação da primeira parcela); taxa de administração de 1,5% ao ano (saldo corrigido); amortização mensal, igual e sucessiva; mora de 1% ao mês para o caso de atraso de pagamento; reajuste (anual) do saldo devedor na data de aniversário do contrato conforme variação do índice estabelecido no contrato e de acordo com a legislação vigente; e, por fim, os recebíveis são utilizados como garantia. A questão da contrapartida: a contrapartida exigida para os financiamentos do Programa Reluz pode representar uma barreira aos municípios interessados. Por mais que esta seja uma tendência praticada pelas entidades que liberam recursos financeiros nos mais diversos tipos de contratos concluídos


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com a Administração Pública em suas esferas de influência, tendem também a não evidenciar os problemas financeiros dos municípios com respeito às limitações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal quanto ao seu endividamento. O programa, atualmente, aceita como parte da contrapartida alguns serviços de transporte de equipamentos e de pessoal especializado que faça parte do quadro da prefeitura. De toda forma, a questão da contrapartida não é amplamente abordada, deixando maquiada uma facilidade irreal na aquisição de financiamentos para a expansão de serviços públicos pela Administração Pública. Um outro ponto relevante é que os programas de expansão de serviços refletem o período de uma gestão política ou, por assim dizer, um mandato. Mudou o governo mudam as prioridades e a disponibilidade dos recursos.

4.4 Serviços públicos de articulação local – comércio ambulante São ações articuladas pela Administração Pública local no sentido de intervir na economia local, objetivando dar oportunidade de trabalho temporário de vendas em vias e logradouros públicos a um número determinado de pessoas, sem que isso prejudique outros setores relevantes para a Administração Pública local. a) A articulação com outros setores da Administração Local

Dependendo das características do município, esse serviço pode causar influência ou ser influenciado por diversos setores da Administração Pública local.

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Assim, para o seu planejamento, é necessária a articulação com os setores de: ·

planejamento e urbanismo: organiza os locais e horários de atuação sem prejudicar a circulação de pessoas ou veículos;

·

meio ambiente: organiza as atividades dos vendedores ambulantes sem que estas venham causar impactos ao meio ambiente como parques, praças e rios;

·

saúde e vigilância sanitária: organiza e fiscaliza as atividades relacionadas a qualidade da alimentação vendida;

·

abastecimento: define quais são os produtos a serem utilizados para venda, podendo ser distinto entre os diversos locais do município;

·

cultura/turismo; venda de produtos, fixando costumes locais.

Vale salientar que mesmo a prefeitura não tendo setores organizados em um nível particularizado, como citado anteriormente, devem ser levadas em conta as influências de atribuições ou, em outras palavras, mesmo nas prefeituras que não possuem sua divisão por atribuições afins, sendo pastas administradas por poucas pessoas, essas atribuições devem ser consideradas no planejamento para permissão da atividade de comércio ambulante. b) A normatização dos serviços

Conforme atribuição definida pela Constituição Federal de 1988, compete ao Poder Público local legislar em assuntos


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de impacto local. Portanto, esse é um serviço de interesse e articulações locais, se concretizando através da modalidade de permissão concedida por licenças temporárias. c) O vendedor ambulante

Segundo informações do Ministério do Trabalho e Emprego14, o vendedor ambulante é reconhecível como: camelô, doceiro, leiteiro, sorveteiro, vendedor de cachorro-quente, garrafeiro, baleiro. Esse entendimento de um órgão federal não impede que a administração local insira outras atividades nesse rol. d) As condições gerais para o exercício da atividade

Conforme informações do Ministério do Trabalho e Emprego15, “estes trabalhadores autônomos que atuam em vias públicas, a pé, carregando a própria mercadoria junto ao corpo (sacolas, malas, bolsas ou carrinhos de mão), trabalham em horário diurno ou noturno (normalmente por longos períodos), expostos a barulhos e fumaça de veículos e em condições adversas de temperatura”. e) Formação, experiência e competências pessoais

O acesso ao trabalho é livre, encontrando-se pessoas com diversos níveis de escolaridade. No entanto, essa atividade exige conhecimentos em nível correspondente a quarta série do ensino fundamental. Quanto às competências pessoais, espera-se que: demonstre controle emocional; dê provas de boa condição física; demonstre atenção; mostre boa apresentação; suporte condições climáticas adversas; demonstre educação; manuseie produtos químicos; dirija veículos automotores; dê provas de

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honestidade; dê provas de organização; aja com sensatez; atualize-se profissionalmente. f) Financiamento da infra-estrutura

A infra-estrutura (carrinhos, bancas, bolsas ou centros específicos) pode ser financiada pelo Poder Público local, pela iniciativa privada ou pelo próprio vendedor ambulante, sempre conforme o caso e dependendo da estratégia administrativa do Poder Público local. g) Comércio ambulante – um instrumento de inclusão socioeconômica

O direito de fazer parte. Para alguns, esse é um assunto que não possui sentido, pois se acredita que essa questão dependa necessariamente de pessoa para pessoa. Mas o “fazer parte” pode ser interpretado como uma necessidade básica do ser humano, que em determinado momento possa não vir a ser satisfeita. É de senso comum que o trabalho promove a inclusão do cidadão nos diversos aspectos do cotidiano da comunidade. Mas é verdade também que a ausência de trabalho serve como uma barreira à plena concretização do termo “fazer parte”. É nesse sentido que a Administração Local deve atuar, efetuando correções pontuais e incentivando a inclusão socioeconômica através do trabalho para aqueles que foram despojados desse direito. Para os desempregados, essa é uma oportunidade de voltar à ativa profissional, pois terá a possibilidade de retornar para seus lares com os frutos do seu trabalho. Também para aqueles que em função da idade não possuem uma oportunidade de trabalho pode representar


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o retorno para a família de sua capacidade produtiva. Para aqueles que, em função de alguma deficiência, não tiveram a oportunidade do trabalho, ou seja, em função de limitações físicas foram preteridos por outros como se a vontade de trabalhar, de contribuir, de se integrar, enfim, de fazer parte, fosse privilegio somente daqueles tidos como “normais”. A função do governo local é utilizar as ferramentas de gestão que possui sob sua atribuição para estruturar uma oportunidade de trabalho para estes e outros excluídos, sabendo dos efeitos positivos e concretos provindos das atividades laborais. O objetivo almejado pelo ser humano é apenas o sentimento de utilidade para um grupo socioeconômico (comunidade ou família), ou seja, simplesmente um sentimento de “fazer parte” através do trabalho.

4.5 Serviços públicos de articulação local – feiras e mercados São ações articuladas pela Administração Local no sentido de facilitar e incentivar a distribuição de mercadorias (alimentos, roupas e utensílios diversos) a regiões específicas do município. Essas ações permitem, ainda, a interferência municipal na economia local, da mesma forma que possibilita o surgimento de oportunidades para pequenos empreendedores, pequenos agricultores, empregos informais e temporários. Muito parecido com os serviços anteriores citados, estes, por sua vez, são de natureza fixa, enquanto aqueles possuem capacidade de locomoção.

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a) A normatização do serviço

Segundo Meirelles, a organização do abastecimento alimentar é de competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Todavia, a administração e o controle direto do abastecimento da população constituem matéria de interesse local, privativa do município. Os mercados municipais: são entregues a particulares, de preferência produtores, para a exposição e venda de seus produtos diretamente ao público. Essa utilização pode revestir a forma de concessão, permissão ou autorização de uso do bem público. O autor afirma que a ocupação de suas áreas deve ser feita por aqueles que ofereçam melhores condições em concorrência pública para a concessão ou que as apresentem para a permissão ou autorização de uso remunerado através de preço que cubra as despesas de conservação e manutenção desse serviço de interesse da comunidade. Não importando a modalidade escolhida para o contrato, a entrega do mercado a particulares é sempre uma delegação de serviço público, a título revogável ou precário, suscetível a adaptações regulamentares de sua execução, quer pela retomada do próprio municipal, para sua exploração direta, quer para a entrega a outros particulares que ofereçam maior vantagem à coletividade. Os mercados em condomínio com o município: segundo Meirelles16, são instituições novas que estão surgindo para atender às exigências das cidades modernas. Nada há a objetar à sua adoção, pois representa a adequação do equipamento urbano aos reclamos e às conveniências da comunidade. Requerem, apenas, regulamentação edilícia específica e apta a obviar


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certos males da privatização de serviços públicos. São modalidades híbridas do Direito Civil e do Direito Municipal, uma vez que o condomínio é instituição privada e que o mercado é equipamento urbano. Impõe-se, portanto, uma regulamentação prévia desse tipo de condomínio público-privado, pela qual se estabeleçam direitos e deveres dos condôminos particulares e poderes reservados à prefeitura, na administração do mercado, e até mesmo no controle do uso da propriedade condominial, para que não contrarie o interesse coletivo e a destinação desse equipamento urbano. Necessária se torna uma lei municipal prévia, que estabeleça as condições da instituição do condomínio do mercado e indique as cláusulas essenciais que devem constar da escritura, para que tenham efeito geral em relação aos condôminos e terceiros. Só assim o município ficará a salvo de surpresas na conduta dos particulares que se comprometerem a comerciar os artigos próprios de mercado, nas condições convenientes à população e desejados pela municipalidade. Supermercados ou hipermercados: segundo Meirelles17, são “estabelecimentos comerciais particulares, mas sujeitos à regulamentação e controle específicos do município, pelas profundas implicações com a vida da cidade”. Como saúde pública (em função da exposição de alimentos), dias e h orários de funcionamento, licenciamento prévio para funcionamento e fiscalização. Feiras livres: são típicas e tradicionais instituições municipais. Realizam-se na forma do regulamento de cada municipalidade, nos locais, nos dias e nas condições estabelecidas pela prefeitura e ficam sujeitas inteiramente à sua fiscalização. Para Meirelles18, a participação nas feiras livres depende de

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permissão ou autorização (nunca de concessão), para exposição e venda de produtos de consumo doméstico, nos locais indicados, nas vias e logradouros públicos, pelos feirantes que obtiverem o respectivo alvará, atendidas as condições regulamentares e paga a remuneração cabível. Essa concordância da prefeitura é unilateral e precária, revogável e modificável em qualquer tempo, pois as exigências de utilização da via pública impõem freqüentes mudanças de locais das feiras livres e até a supressão em determinadas áreas ou bairros. Cabe ao município regulamentá-la e fiscalizá-la em todos os seus aspectos, principalmente no tocante à higiene na exposição dos gêneros alimentícios e no que concerne ao Estado dos produtos deterioráveis. b) A articulação com outros setores da administração local

Da mesma forma que os serviços públicos de comércio ambulante, esse serviço pode causar influência ou ser influenciado por diversos setores da Administração Pública local, assim, para o seu planejamento e execução se faz necessário de forma articulada com os setores de: ·

planejamento e urbanismo: organiza locais e horários, sem prejudicar a circulação de pessoas ou veículos;

·

meio ambiente: fiscaliza as atividades que possam vir a causar impactos indesejáveis em locais sensíveis ao meio ambiente;

·

saúde e vigilância sanitária: organiza e fiscaliza as atividades relacionadas à qualidade da alimentação e higiene;


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·

abastecimento: define quais são os produtos a serem utilizados para venda, podendo ser distinto entre os diversos locais do município;

·

cultura/turismo; que procura incentivar a venda de produtos que fixem os costumes locais;

·

limpeza pública: organiza a limpeza do local após a realização do evento.

A mesma observação descrita no serviço público de comércio ambulante vale para este tópico: mesmo que a prefeitura não possua setores organizados em um nível particularizado, como citado anteriormente, devendo ser levadas em conta as influências de atribuições ou, em outras palavras, nas prefeituras que não possuem sua divisão por atribuições afins (pastas administradas por poucas pessoas), essas atribuições devem ser consideradas no planejamento para permissão da atividade de comércio ambulante. c) Instrumento de inclusão socioeconômico

Os mesmos argumentos realizados no tópico anterior que se referiu aos serviços de comércio ambulante podem ser utilizados para este. Logicamente respeitadas as diferentes proporções entre os serviços. Mas, com certeza, poderá servir de instrumento, por parte da prefeitura, para correção de possíveis desequilíbrios relacionados a oportunidades iguais de emprego, de compra, de mobilidade, de lazer e sociais, enfim, são oportunidades para que a prefeitura possa vir a integrar as comunidades em qualquer região de seu território.

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d) A organização da infra-estrutura

Em função da necessidade de articulação com os diversos setores da Administração Pública, já comentadas anteriormente, esta tem como incumbência organizar toda a infraestrutura necessária ao bom andamento dos serviços (banheiros, fechamento de ruas, prédios específicos, segurança, atendimento médico, entre outros).

Considerações O estudo deste capítulo permitiu conhecer alguns serviços públicos de articulação local e sua importância para as comunidades. São particularidades relacionadas com a autonomia e as características locais. É de se observar que o termo particularidades é bem adequado, pois estas poderão ser muito distintas entre os municípios, mesmo quando dividem a mesma fronteira. Mas, sem dúvida, são ferramentas de gestão pública com o intuito de satisfazer às necessidades populacionais dos diversos grupos sociais localizados no território municipal. Podendo incentivar o desenvolvimento econômico da região e até mesmo propiciar diversas oportunidades aos seus cidadãos.

Atividades para fixação de conteúdo 1) Assinale a única alternativa correta a respeito da competência sobre a gestão dos serviços funerários municipais: a) São de competência municipal por dizerem respeito às atividades de precípuo interesse local: confecção de caixões, organização de velório, transporte de


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c adáveres e administração de cemitérios. Mas poderão ser delegados, desde que sejam executados sob fiscalização e controle da prefeitura. b) São de competência estadual por dizerem respeito às atividades de precípuo interesse regional: confecção de caixões, organização de velório, transporte de cadáveres e administração de cemitérios. Mas poderão ser delegados, desde que sejam executados sob fiscalização e controle da prefeitura. c) São de competência municipal por dizerem respeito às atividades de precípuo interesse local: confecção de caixões, organização de velório, transporte de cadáveres e administração de cemitérios. Não podem ser delegados a terceiros. d) É de competência municipal por dizer respeito às atividades de precípuo interesse local que se referem somente à administração de cemitérios. Mas poderão ser delegadas, desde que sejam executadas sob fiscalização e controle da prefeitura. e) São de competência municipal, por dizerem respeito às atividades de precípuo interesse local: confecção de caixões, organização de velório, transporte de cadáveres e administração de cemitérios. Mas poderão ser delegados, sem qualquer tipo de fiscalização e controle por parte da prefeitura.

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2) Assinale a única alternativa correta acerca da quantidade de empresas funerárias privadas que comporta um município: a) A quantidade de empresas funerárias privadas é determinada por uma lei federal específica. b) Não é possível admitir a exploração desse tipo de serviço pela iniciativa privada, pois é função do município a gestão desses serviços, por causarem impactos locais. c) Para a determinação da quantidade de empresas funerárias privadas em um município, deve-se adotar como critério o censo oficial (IBGE) sobre óbitos. O próprio IBGE estima que deve pode existir uma empresa funerária para cada 100 mil habitantes, mas não é uma regra impositiva ou geral. Esse indicador pode variar de município para município. d) Para a determinação da quantidade de empresas funerárias privadas em um município, deve-se adotar como critério parâmetros internacionais. Estima-se que deve pode existir uma empresa funerária para cada 10 mil habitantes, mas não é uma regra impositiva ou geral. Esse indicador pode variar de município para município. e) Para a determinação da quantidade de empresas funerárias privadas em um município, deve-se adotar como critério o censo oficial (IBGE) sobre óbitos. O próprio IBGE estima que deve pode existir uma empresa funerária para cada 5 mil habitantes, sendo uma regra impositiva ou geral.


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3) Assinale a única alternativa a seguir que corresponde a um tipo obrigatório de serviço funerário. a) Preparação do corpo. b) Transporte de cadáveres. c) Suporte para urna. d) Fornecimento de urna. e) Certidão de óbito. 4) Assinale a única alternativa que explica como ocorre a remuneração pelos serviços prestados de funerária: a) Será considerado somente para melhoramento dos serviços. b) Será considerada a justa remuneração do capital, independente do melhoramento e da expansão dos serviços deve assegurar o lucro do empresário. c) Será considerada a justa remuneração do capital, o melhoramento e a expansão dos serviços, procurando assegurar o equilíbrio econômico e financeiro da atividade. Isso se dá a partir de qualquer serviço oferecido pela funerária. d) Será considerada a justa remuneração do capital, o melhoramento e a expansão dos serviços, procurando assegurar o equilíbrio econômico e financeiro da atividade. Isso se dá a partir dos serviços considerados básicos, pois qualquer outro serviço poderá depender da média daqueles praticados no mercado. e) Todas as alternativas anteriores estão erradas.

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5) Assinale a única alternativa correta que corresponde ao entendimento sobre serviços de táxi: a) Não são serviços públicos. É uma modalidade do sistema de transporte, mais precisamente de caráter individual, em que os passageiros possuem escolha de local de embarque ou desembarque. b) São serviços públicos administrados, normalmente, através de licença (podendo ser temporariamente pessoal e intransferível). É uma modalidade do sistema de transporte, mais precisamente de caráter público individual, em que os passageiros possuem escolha de local de embarque ou desembarque. c) São serviços públicos administrados, normalmente, através de concessão. É uma modalidade do sistema de transporte, mais precisamente de caráter público individual, em que os passageiros possuem escolha de local de embarque ou desembarque. d) São serviços públicos administrados, normalmente, através de licenças (podendo ser temporariamente pessoal e intransferível). É uma modalidade do sistema de transporte, mais precisamente de caráter público individual, em que os passageiros não possuem escolha de local de embarque ou desembarque. e) São serviços públicos administrados, normalmente, através de licenças (podendo ser temporariamente pessoal e intransferível). É uma modalidade do sistema de transporte, mais precisamente de caráter público coletivo, em que os passageiros não possuem escolha de local de embarque ou desembarque.

considerações finais

O leitor pôde verificar nesta obra que, com uma abordagem em nível mediano, mas através de uma linguagem simples, foi estimulada a reflexão em detrimento de um convencimento, evitando, assim, qualquer tentativa de impor uma única resposta aos diversos problemas encontrados no País. O Brasil é um território com características locais tão distintas que o convencimento seria uma estratégia um tanto quanto inócua. Não para o caso da reflexão. Esta, por sua vez, instiga que cada leitor, a partir da sua realidade, possa pensar e repensar a gestão municipal dos serviços públicos oferecidos. E, então, questionar ou colaborar com a administração pública local. Neste momento, vale destacar palavras-chaves utilizadas no decorrer do trabalho, tais como: transparência, coesão social, participação, inclusão, articulação e, sobretudo, respeito ao cidadão, sendo que esta última foi tratada de forma subentendida, não por ser menos importante, mas para que fosse resultado da reflexão pretendida. Ou seja, procurou-se estimular: o respeito a si próprio, a comunidade, as limitações locais, as diferenças, aos gestores públicos, enfim, tão simplesmente respeito.

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Por outro lado, este trabalho demonstrou o quanto é complexa a missão do gestor público em satisfazer às necessidade da população, principalmente quando não se tem o domínio sobre a sua mobilidade. Os serviços que dia a dia são planejados, administrados e colocados à disposição da população representam um desafio cotidiano ao gestor público local, já que os recursos disponíveis são limitados e a infra-estrutura quase sempre é insuficiente ao bom atendimento da população em geral. Essa população que, na maior parte das vezes, não consegue contribuir na proporção em que a gestão dos serviços públicos necessita para sua expansão. Mas a função contributiva não deve ser a única atribuída ao cidadão. Este trabalho procurou fornecer informações básicas, que fizessem fluir um sentimento de que este cidadão é muito mais do que simplesmente um contribuinte. E, para tanto, conhecer alguns dos serviços oferecidos pelos municípios é extremamente importante para que cada habitante possa, dia após dia, se tornar um cidadão na plenitude da palavra.

referências por capítulo

Capítlulo 1

Di Pietro, 1997. Id. 25 Figueiredo, 2006. 26 Id. 27 Castro, 1991. 28 Câmara Municipal de Muniz Freire, 2007. 29 Câmara de Vereadores De Guarulhos, 2007. 30 Vieira, 1998. 31 Boneti, 2003. 32 Frey, 2002. 33 Giannetti, 1993. 34 Resende; Castor, 2005. 35 Meirelles, 1996. 36 Id. 37 Id. 38 Holanda, 1969. 39 Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2006. 40 Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento, 2006. 41 Japan Bank for International Cooperation, 2004. 23 24

Meirelles, 1996. Cançado; Espírito Santo, 2004. 3 Figueiredo, 2006. 4 Cunha, 2004. 5 Id. 6 Harada, 2000. 7 Id. 8 Figueiredo, 2006. 9 Id. 10 Ferrari, 1994. 11 Okamoto, 2002. 12 Ferreira, 1993. 13 Giannetti, 1993. 14 Resende, 2005. 15 Id. 16 Singer, 1998. 17 Puppi, 1981. 18 Id. 19 Bezerra, 1999. 20 Puppi, op. cit. 21 Cunha, 2004. 22 Id. 1 2

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Assaf Neto, 2000 43 Nassif, 2004. 44 Assaf Neto, op. cit. 45 Mendes, 2005. 46 Garcias, 2001. 47 Programa das Nações Unidas para o Desen volvimento, 2007. 48 Id. 49 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2000. 50 Puppi, 1981. 51 Id. 52 Acioly; Davidson, 1998. 53 Id. 54 Puppi, op. cit. 55 Oliveira, 2005. 56 Busato, 2005. 57 Twort; Law; Crowley, 1985. 58 Leme, 1982. 59 Martins, 1973. 60 Azevedo Netto, 1977. 61 Tsutiya; Alem Sobrinho, 2000. 42

Associação Nacional de Transportes Públicos, 2004. 8 Meirelles, 1996. 9 Santos; Orrico Filho, 1998. 10 Orrico Filho; Dourado; Fortes, 1998. 11 Bruton, 1979. 12 Hutchinson, 1979. 13 Id. 14 Id. 15 Orrico Filho; Dourado; Fortes,1998. 16 Id. 17 Id. 18 Vasconcellos, 2005. 19 Souza; Isensee, 2002. 20 Silva; Portugal; Santos, 2004. 21 Id. 23 Bruton, 1979. 24 Id. 25 Id. 26 Lakatos; Marconi, 2001. 27 Barbetta, 2002. 28 Bruton, 1979. 7

Capítulo 2 Vasconcellos, 2005. 2 Id. 3 Aragão, 1998. 4 Vasconcellos, 2005. 5 Meirelles, 1996. 6 Associação Nacional de Transportes Públicos, 1997. 1

Capítulo 3 Aisse, 1999. Id. 3 Turolla, 2002. 4 Klas Júnior, 2004. 5 Turolla, op. cit. 6 Cairncross, 1980. 1 2


Videira; Bredariol, 1998. 8 Id. 9 Bezerra; Ribeiro, 1999. 10 Mascaró, 1987. 11 Tsutiya, 2005. 12 Leme, 1982. 13 Macedo, 2001. 14 Tsutiya, 2005. 15 Id. 16 Leme, 1982. 17 Puppi, 1981. 18 Id. 19 Leme, op. cit. 20 Id. 21 Tsutiya, 2005. 22 Leme, op. cit. 23 Tsutiya, op. cit. 24 Macdermot, 1973. 25 Aisse, 1999. 26 Leme, 1982. 27 Tsutiya, 2005. 28 Puppi, 1981 29 Tsutiya op. cit. 30 Gazeta Mercantil, 1998 31 Azevedo Netto, 1977. 32 Tsutiya; Alem Sobrinho, 2000. 33 Leme, 1982. 34 Id. 35 Andreoli, 2001. 36 Von Sperling, 1996. 37 Andreoli, op. cit. 38 Gonçalves; Jordão; Alem Sobrinho, 2003. 7

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Id. Id. 41 Id. 42 Id. 43 Bastos; Bevilacqua; Keller, 2003. 44 Botelho, 1984. 45 Id. 46 Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, 1979. 47 Botelho, op cit. 48 Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, op cit. 49 Botelho, op cit. 50 Fendrich; Oliynik, 2002. 51 Botelho, op cit. 52 Id. 53 Wilken;1978. 54 Botelho, op cit.. 55 Fendrich; Oliynik, 2002. 56 Barnett,1980. 57 Botelho,1984. 58 Centro de Estudos e Pesquisas Urbanas, 1991. 59 Meirelles, 1996. 60 Jardim; Wells; Consoni; Azevedo, 2000. 61 Meirelles, op. cit. 62 Lima, 2003. 63 Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento, 2007. 39

40

276


Meirelles, 1996. 65 Zanta, 2003. 66 Lima, 2003. 67 Meirelles, 1996. 68 Consoni, A. J; Peres, C. S; Castro, A. P de, 2000. 69 Pereira Neto, J. T., 1999. 70 Zanta, 2003. 71 Consoni; Peres; Castro, 2000. 72 Zanta, op. cit. 73 Centro de Estudos e Pesquisas Urbanas, 1991. 74 Id. 75 Lima, 2003. 76 Pereira Neto, 1999. 77 Lima, op. cit. 78 Pereira Neto, op. cit. 79 Id. 80 Jardim, 2000. 81 Id. 82 Lima, 2003. 83 Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo, 1998. 84 Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 1978. 85 Lima, 2003. 86 Instituto Brasileiro de Administração Municipal,op. cit. 87 Mello, 1981. 88 Id. 89 Aisse, 1981. 90 Zanta; Ferreira, 2003. 91 Instituto Brasileiro De Administração Municipal, 1978. 64

Jardim; Wells; Consoni, 2000. 93 Zanta; Ferreira, 2003. 94 Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 1978. 95 Querzoli, 1980. 96 Zanta; Ferreira, 2003. 92

Capítulo 4 Paraná, 2007. Meirelles, 1996. 3 Paraná, op. cit. 4 Meirelles, op. cit. 5 Schibelbein, 2007. 6 Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Curitiba, 2007. 7 Receita Federal, 2007. 8 Id. 9 Centrais Elétricas Brasileiras S.A., 2007. 10 Meirelles, 1996. 11 Id. 12 Centrais Elétricas Brasileiras S.A., 2007. 13 Agência Nacional de Energia Elétrica, 2007. 14 Ministério do Trabalho e Emprego, 2007. 15 Id. 16 Meirelles, 1996. 17 Id. 18 Id. 1 2

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gabarito

Capítulo 1

Capítulo 2

1) c

1) d

2) d

2) a

3) a

3) c

4) b

4) e

5) e

5) b

6) c

6) b

7) a

7) d

8) e

8) a

9) d

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10) b

10) c

11) c

11) c

12) d

12) b

13) a

13) d

14) e

14) a

15) e

15) e

290


Capítulo 3

Capítulo 4

1) e

1) a

2) c

2) c

3) a

3) e

4) b

4) d

5) d

5) e

6) e 7) c 8) b 9) a 10) d 11) e 12) c 13) b 14) b 15) a 16) e 17) d 18) d 19) c 20) b 21) a 22) e 23) d

Esta obra foi impressa em julho de 2011, na Reproset Indústria Gráfica, sobre papel offset 75g/m².

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