INTRODUCCIÓN El modelo de desarrollo capitalista e insostenible que por mucho tiempo se ha observado alrededor del mundo, contribuyó con la aparición de fenómenos como el cambio climático y sus devastadores efectos, pues se consideran estos como factores intensificadores de los eventos adversos de origen natural, que desde hace varias décadas vienen observándose con mayor frecuencia e intensidad, motivo por el cual, la preocupación mundial por buscar mecanismos de acción para prevenir y mitigar los impactos de los desastres ha sido recurrente. Dentro de ese contexto, han emergido diversas iniciativas, y una de ellas, es la “Estrategia de Yokohama”, siendo el objetivo de este Ensayo, analizar su historia,
sus enfoques, su evolución y diferencias en relación con la Estrategia de Hyogo, ya que se pasó de un estudio de los desastres (Yokohama) a un estudio de valoración de los riesgos). Aun así, Hyogo, con las adaptaciones de enfoque correspondientes y la debida actualización que amerita, aplica la estrategia de Yokohama comprendiendo la complejidad de los cambios y las interacciones que surgen entre el sistema humano y el sistema ambiental. Para lograr el referido objetivo, se llevó a cabo una investigación de nivel descriptivo de diseño documental, a través de la cual se intentó intenta captar y reconocer los componentes de la Estrategia de Yokohama en procura de comprenderla. Dado lo señalado, las fuentes fueron escritas y la técnica de análisis fue cualitativa-documental con levantamiento de datos secundarios. Es de hacer notar, que el análisis se enmarcó en el paradigma interpretativo de las fuentes secundarias seleccionadas y utilizadas para la construcción del conocimiento expuesto en este Ensayo. El final de este Ensayo abarca la sección de conclusiones, la lista de referencias consultadas y un glosario de términos.
Antecedentes En los años setenta la Asamblea General de las Naciones Unidas creó la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso de Desastre (UNDRO). El trabajo de esa entidad tenía tres ejes principales, a saber:
Gráfico 1: Los Tres Ejes de la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso de Desastre (UNDRO) Fuente: Elaboración propia con datos tomados de Hernández Aguilar y Castillo Villanueva (2012), pág. 27. Adicionalmente, en la década de los noventa del siglo XX, con la declaración de la Década Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN, 1990-1999), lo referente al tema de la mitigación y la prevención de los desastres naturales fue objeto de profundos análisis, tanto de los procesos físicos como de los estructurales de mayor relevancia, a fin que los países del mundo tuviesen conocimiento de las amenazas, y de los potenciales impactos que podrían tener las estructuras y edificaciones por causa de los desastres naturales (Hernández Aguilar y Castillo Villanueva, 2012; pág. 27). 2
Tal circunstancia se dio, porque los desastres naturales estaban dejando un gran número de víctimas y causado considerables pérdidas materiales y económicas (situación que todavía hoy en día no ha cambiado), afectando las vidas de centenares de millones de personas en todo el mundo. Esos desastres quebrantan las economías nacionales, agudizan la pobreza, representan grandes obstáculos para el desarrollo sostenible. El cambio climático contribuye con el exceso o la escasez de agua, o la calidad deficiente de la misma, incide negativamente en las economías nacionales y en la salud de las personas, lo que va aparejado de nefastas consecuencias a largo plazo para el bienestar de la población (Sala de Prensa de las Naciones Unidas, 2005). Es por esto último, que la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 22 de diciembre de 1989, mediante Resolución N° 44/236, designó el segundo miércoles de octubre como Día Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (Sala de Prensa de las Naciones Unidas, 2005; pág. 1); y después, “…decidió en su resolución 46/182, del 19 de diciembre de 1991, adoptar un criterio integrado para el manejo de los desastres en todos sus aspectos e iniciar un proceso de creación de una cultura mundial de prevención” (Naciones Unidas, 1994: pág. 4).
Posteriormente, en 1992, el Secretario General de la ONU creó el Departamento de Asuntos Humanitarios (DAH) para sustituir a la UNDRO. El motivo de esta sustitución fue fortalecer y darle mayor eficacia a los esfuerzos colectivos que se estaban efectuando a nivel de la comunidad internacional, principalmente, en lo que atañe a la ayuda humanitaria (Hernández Aguilar y Castillo Villanueva, 2012; pág. 27). A mediados de la DIRDN 1990-1999, entre el 23 al 27 de mayo de 1994, se celebró en Yokohama, Japón, la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales, aprobándose en su quinta sesión plenaria, la “Estrategia d e Yokohama para un mundo más seguro”, la cual contiene directrices para la
prevención, preparación para casos de desastre y la mitigación de sus efectos, así como los principios que rigen el accionar. También cuenta la estrategia con un plan de acción (Naciones Unidas, 1994: págs. 1 y 3). 3
Desde entonces: La
“Estrategia
de
Yokohama
para
un
Mundo
más
Seguro:
Lineamientos para la Prevención, Preparación y Mitigación de los Desastres Naturales”, al igual que su Plan de Acción, han servido de
plan original en el ámbito internacional para la reducción de los desastres (Naciones Unidas, 2004: pág. 3). Es de hacer notar, que cuando se llevó a cabo la Conferencia que aprobó la Estrategia de Yokohama, se pasó revista a los logros del Decenio, ya que en dicha estrategia: …se reafirmó la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, en particular el Principio 18, en que se destaca la necesidad de que la comunidad internacional ayude a los Estados asolados por desastres naturales u otras situaciones de emergencia que hayan probablemente de surtir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados (Naciones Unidas, 1994: pág. 4). Por último, hay que añadir, que para el momento en que se realizó la Conferencia en Yokohama, se logró congregar a 155 Estados Miembros del Sistema Mundial de las Naciones Unidas y de todos los otros socios del Decenio y su Marco Internacional para la Acción (Naciones Unidas, 1999: pág. 1), quienes suscribieron la Estrategia y el Plan de Acción de Yokohama.
Enfoque Estratégico Impulsado en Yokohama La Estrategia de Yokohama permitió entender nuevos enfoques estratégicos en cuanto a cómo ver, controlar y atender los desastres naturales. Y aunque maneja el término de desastres “naturales” en el marco de su estrategia, involucra de manera integral otras variables, tales como transferencia de tecnología, cooperación, autonomía local, ordenamiento del territorio, educación y participación para la atención y reconstrucción. De forma general, la Estrategia y el Plan de acción de Yokohama 1994, para un mundo más seguro, propone a nivel de principios y directrices, lo que a continuación se señala (datos tomados de Naciones Unidas, 2004: págs. 5-6): 4
Principios Los diez (10) principios de la Estrategia de Yokohama, son los que a continuación se señalan (subrayado nuestro): 1. Evaluación del riesgo como paso indispensable para la adopción de una política y medidas para la reducción de desastres. 2. Prevención y preparación para casos de desastre que revisten importancia fundamental para reducir la necesidad de socorro. 3. La prevención de desastres y la preparación para casos de desastre deben considerarse aspectos integrales de las políticas y la planificación del desarrollo en los planos nacional, regional, bilateral, multilateral e internacional.
4. El establecimiento y la consolidación de la capacidad para prevenir y reducir desastres y mitigar sus efectos constituyen una cuestión de suma prioridad que
hay que tener en cuenta en el Decenio a fin de sentar una base sólida para las actividades posteriores a éste. 5. La alerta temprana de desastres inminentes y la difusión efectiva de la información correspondiente mediante las telecomunicaciones, inclusive los
servicios de radiodifusión, son f actores clave para prevenir con éxito los desastres y prepararse bien para ellos .
6. Las medidas preventivas son más eficaces cuando entrañan la participación en todos los planos, desde la comunidad local hasta los planos regional e internacional, pasando por los gobiernos de los países.
7. La vulnerabilidad puede reducirse mediante la aplicación de métodos apropiados de diseño y unos modelos de desarrollo orientados a los grupos beneficiarios, mediante el suministro de educación y capacitación adecuadas a toda la comunidad .
8. La comunidad internacional reconoce la necesidad de compartir la tecnología requerida para prevenir y reducir los desastres y para mitigar sus efectos; esta tecnología debería suministrarse libremente y en forma oportuna como parte integrante de la cooperación técnica. 5
9. La protección del medio ambiente como componente de un desarrollo sostenible que sea acorde con la acción paliativa de la pobreza es esencial para prevenir los desastres naturales y mitigar sus efectos .
10. Recae sobre cada país la responsabilidad primordial de proteger a su población, sus infraestructuras y otros bienes nacionales de los efectos de los desastres naturales. La comunidad internacional debería demostrar la firme
determinación política necesaria para movilizar recursos adecuados y hacer uso eficaz de los existentes, incluidos los medios financieros, científicos y tecnológicos, en el ámbito de la reducción de los desastres naturales, teniendo presentes las necesidades de los países en desarrollo, en particular las de los países menos adelantados.
Directrices La Estrategia y Plan de Acción de Yokohama (citada en Naciones Unidas 1994 y 2004), estableció múltiples directrices, destacando entre ellas, las que a continuación se mencionan: Fortalecer la conciencia en comunidades vulnerables a través de la
comunicación.
Enfatizar en programas que promuevan los enfoques comunitarios para la reducción de la vulnerabilidad.
Implementar políticas públicas integradas de prevención, preparación y respuesta ante los desastres.
Adoptar un marco legal y administrativo nacional efectivo, que haga énfasis en los niveles decisivos.
Priorizar la compilación y el intercambio de información sobre prevención, mitigación y reducción de desastres, especialmente en los niveles regionales y locales.
Integrar al sector privado al igual que a las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos y políticas de prevención, mitigación y reducción de desastres. 6
Fortalecer la capacidad de organizaciones como Naciones Unidas para asistir y ayudar eficientemente. Con base a lo descrito, resalta dentro de la Estrategia y Plan de acción de
Yokohama para un mundo más seguro (1994), un enfoque integral de gestión que prevé amenazas múltiples, la posible relación entre ellas, las consecuencias en los sistemas sociales, económicos, culturales y ambientales, y por supuesto, subraya el tema de la participación multiactoral, así como lo inherente a la responsabilidad política de cada país y de la comunidad internacional. Todo esto se sostiene en los siguientes enfoques estratégicos: ENFOQUES
Enfoque de Ciencias Sociales
Enfoque de Políticas Públicas
Enfoque Regional en Red
Se le dio mayor énfasis a las ciencias sociales en materia de reducción de riesgos
La reducción de riesgos debía plantearse a partir de políticas públicas
Se dio énfasis a la creación de redes regionales para el intercambio de información.
Aunque la comunidad científica internacional encabezó la iniciativa a finales de los años 80 del siglo XX, a partir de Yokohama la visión se fue ampliando de las ciencias naturales hacia las ciencias sociales, en campos como la investigación, el desarrollo de políticas y las aplicaciones prácticas La economía, la comunicación social, las redes de información y la reducción de la vulnerabilidad emergieron como prioridades en el campo de la reducción de desastres
Muchos países iniciaron un proceso de adopción de nuevas leyes y estrategias nacionales para la reducción de desastres
Gráfico 2: Enfoques Estratégicos de Reducción de Riesgo Impulsados en Yokohama 1994 Fuente: Elaboración propia con datos tomados de Naciones Unidas (1999), “Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. Prevenir Recompensa …”, pág. 1.
7
Después de Yokohama: Diferencias con Hyogo Después de Yokohama, el tema de los desastres, su control y atención adquirió mucha relevancia, sobre todo por los efectos negativos que estaba ocasionando el cambio climático y otras amenazas: Las pérdidas que ocasionan los desastres van en aumento, acarreando graves consecuencias para la supervivencia, la dignidad y los medios de vida de los seres humanos, en particular los pobres, y para el desarrollo logrado a costa de mucho esfuerzo. El riesgo de desastres es un motivo de creciente preocupación mundial cuyo impacto y acción en una región pueden repercutir en los riesgos de otra, y viceversa. Ello, sumado a la vulnerabilidad exacerbada por la evolución de las condiciones demográficas, tecnológicas y socioeconómicas, la urbanización sin plan, el desarrollo en zonas de alto riesgo, el subdesarrollo, la degradación del medio ambiente, la variabilidad del clima, el cambio climático, las amenazas geológicas, la competencia por los recursos escasos y el impacto de epidemias como la del VIH/SIDA, presagia un futuro de amenaza creciente de los desastres… (Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, 2005, págs. 1-2). En consideración de lo citado, hubo una evolución respecto a la forma de concebir las estrategias. Y con ese orden de ideas: El Mandato de Ginebra sobre Reducción de Desastres, adoptado durante el Foro del Programa del DIRDN (julio de 1999), reafirma la necesidad de que tanto la reducción de desastres como el manejo de los riesgos sean elementos esenciales de las políticas gubernamentales. En este sentido, la experiencia del DIRDN, la Estrategia de Yokohama (1994) y la Estrategia titulada “Un Mundo
más Seguro en el Siglo XXI: Reducción de los Desastres y de los Riesgos” (1999) proporcionan los cimientos para futuros esfuerzos con relación a la reducción de desastres (Equipo de Tareas Interinstitucional sobre Reducción de Desastres, 2001, junio, pág. 5). Con esa perspectiva en mente, en el año 2000, los Estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), como mecanismo de seguimiento al DIRDN (Hernández Aguilar y Castillo Villanueva, 2012: pág. 28). El propósito principal de la EIRD es lograr 8
una reducción de las pérdidas por desastres, construir comunidades y naciones resistentes (resilientes), como componente integral para el desarrollo sostenible. Dado lo anterior, en la sede de las Naciones Unidas se realizó la Cumbre del Milenio 2000, en la cual los líderes de 191 países acordaron los “Objeti vos de Desarrollo del Milenio” (OMD), lo que proporcionó un marco general de acción
para que todas las naciones pertenecientes al sistema de la ONU, y por lo tanto entre ellas Venezuela, trabajasen congruentemente y en conjunto hacia un fin común en esa materia. En el año 2002, la Asamblea General de las Organización de las Naciones Unidas (ONU) solicitó la revisión de la Estrategia de Yokohama. Hacia el año 2005, la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó la celebración de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres en Kobe, Hyogo (Japón), siendo uno de sus objetivos revisar la Estrategia de Yokohama y su Plan de Acción, para de esa manera actualizar el marco de orientación vinculado con la reducción de desastres en el siglo XXI (Hernández Aguilar y Castillo Villanueva, 2012: pág. 28). De allí surgió el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres producto de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres realizada del 18 al 22 de enero de 2005. Por lo tanto, el proceso de evolución fue el siguiente: DIRDN 1990-1999
• EIRD • Estrategia y Plan de Acción de
Estrategia de Yokohama 1994
Yokohama para un mundo más seguro 2000-2005
Kobe 2005
• Marco de Acción de
Hyogo 2005-2015
Gráfico 3: Evolución Histórica de las Estrategias de Reducción del Riesgo de Desastre 1999-2015 Fuente: Elaboración propia con base a lo antes descrito 9
Visto lo señalado en el gráfico 3, se continúa con el tema de la evolución estratégica, pero esta vez a nivel de enfoque. Al respecto se cree, que es incuestionable la influencia y valor de la estrategia de Yokohama, sin embargo, hubo cambios importantes, pues: De Yokohama 1994 a Hyogo 2005 se observa un cambio de enfoque en las metas y estrategias adoptadas para la reducción del riesgo de desastre a nivel mundial. Ya no se habla de desastre sino de riesgo; se entendió que no se pueden controlar las amenazas sino hacer más gestión para la prevención mitigación del riesgo; más respuesta que atención; y se comprendió que reconstrucción es diferente a recuperación; y que se deben seguir de cerca los cambios o las tendencias para mejorar con el paso del tiempo (Hernández Aguilar y Castillo Villanueva, 2012: págs. 29-30). De manera más sencilla, obsérvense en el siguiente gráfico los cambios concretos de enfoque:
Desastre
Riesgo
Control
Gestión
Atención
Respuesta
Reconstrucción
Recuperación
Gráfico 4: Diferencias de Enfoques. De la Estrategia de Yokohama 1994 a la EIRD de Hyogo 2005 Fuente: Gráfico tomado de Hernández Aguilar y Castillo Villanueva (2012), pág. 30 10
Visto el gráfico 4, pareciera que la Estrategia de Yokohama hubiese quedado sin vigencia, pero eso en realidad no ocurrió, ya que las transformaciones obedecieron a un proceso de actualización en función de los requerimientos del entorno, puesto que con el Marco de Acción de Hyogo se quería: …concertar una acción más sistemática para hacer frente a los
riesgos de desastre en el contexto del desarrollo sostenible y de aumentar la resiliencia mediante el desarrollo de los medios y capacidades nacionales y locales de gestión y reducción del riesgo (Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: pág. 2). Y bajo esa premisa, se plantearon los cambios de acuerdo con la existencia de deficiencias y retos particulares, aspirándose con los nuevos enfoques adoptados, mejorar las siguientes esferas de acción: a) Gobernanza: marcos institucionales, jurídicos y normativos
e) Preparación para una respuesta eficaz y una recuperación efectiva
d) Reducción de los factores de riesgo subyacentes
b) Identificación, evaluación y vigilancia de los riesgos y alerta temprana
c) Gestión de los conocimientos y educación
Esferas fundamentales para la elaboración de un marco de acción pertinente para el decenio 2005-2015. Fuente: Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, pág. 3. Y aun así, “Los Principios de la Estrategia de Yokohama mantienen toda su
validez en el contexto actual, que se caracteriza por la consagración de cada vez más esfuerzos a la reducción de los desastres” (ibídem, pág. 4). 11
CONCLUSIONES En consideración de lo descrito en este Ensayo, es posible concluir lo siguiente:
El aumento en los eventos climáticos extremos y sus impactos, han obligado a la comunidad internacional a tomar decisiones y adoptar diferentes estrategias para enfrentar los riesgos, pues probablemente en el futuro inmediato se incremente la cantidad y la magnitud de los desastres.
La Estrategia de Yokohama ha tenido un importante valor como antecedente de los métodos y las herramientas que se han ido desarrollando para enfrentar los desastres naturales.
La participación es uno de los principios fundamentales de la Estrategia de Yokohama en todos los niveles de la etapa preventiva, lo cual permitiría contar con poderosas capacidades para resistir y enfrentar los efectos de los desastres naturales, si se logra una intervención amplia e integrada Estadopoblación-organizaciones no gubernamentales-Comunidad Internacional.
De Yokohama a Hyogo hay diferencias de enfoques producto de una evolución dada dentro de un entorno altamente complejo y cambiante. Sin embargo, Hyogo no descarta a Yokohama, sino que la actualiza y la adapta a la realidad cambiante.
Debido a lo anterior, la Estrategia de Yokohama significó una orientación trascendental para comprender lo sustancial que resulta para los países reducir los riesgos de desastres y sus impactos bajo enfoques integrales de ciencias sociales, políticas públicas y de actuación corresponsable en red a nivel regional, pues la problemática no acontece sobre un solo país, sino respecto a regiones enteras.
No se tienen duda de los avances alcanzados, pero la recurrencia de los desastres en la actualidad y sus impactos, llevan a pensar que es mucho lo que todavía hay que hacer. 12
LISTA DE REFERENCIAS Equipo de Tareas Interinstitucional sobre Reducción de Desastres (2001, junio). Marco de Acción para la aplicación de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD). Naciones Unidas. Hernández Aguilar, M. y Castillo Villanueva, L. (julio-diciembre de 2012). Capacidad institucional ante la reducción del riesgo de desastre en Quintana Roo: Marco de Acción de Hyogo. Quivera, Vol. 14(N° 2), págs. 23-48. Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015 (2005). Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres. Extracto del Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres realizada del 18 al 22 de enero de 2005 A/CONF.206/6, ONU, Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), Kobe, Hyogo, Japón. Naciones Unidas (1994). Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales A/CONF.172/9. Versión mimeografiada del informe de fecha 27 de septiembre de 1994. Naciones Unidas (1999). Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. Prevenir Recompensa. La Conferencia Mundial sobre Reducción de los Desastres Naturales: Yokohama 1994. Revista EIRD. Naciones Unidas (2004). Primer Anuncio Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres 18 al 22 de enero del 2005. Un Mundo más Seguro para Todos. Informe de invitación a la Conferencia del 20 de febrero de 2004, obe-Hyogo, Japón. Sala de Prensa de las Naciones Unidas (2005). Reducción de los Desastres Naturales. Recuperado el 29 de marzo de 2014, de http://www.cinu.org.mx/temas/2005/desas_nat/reducci%F3n.htm Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres (2009). Publicado por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (UNISDR). UNISDR Panamá (traductor), Naciones Unidas, Ginebra.
13
ANEXO Glosario Términos y comentarios tomados de “Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres” (2009), publicado por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidad (UNISDR):
Adaptación al cambio climático: Ajuste en los sistemas naturales o humanos como respuesta a los estímulos climáticos reales o esperados o sus efectos los cuales moderan el daño o explotan las oportunidades beneficiosas. Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) la adaptación al cambio climático se define como al ajuste de los sistemas humanos o naturales frente a entornos nuevos o cambiantes. La adaptación al cambio climático se refiere a los ajustes en sistemas humanos o naturales como respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos. Se pueden distinguir varios tipos de adaptación, entre ellas la preventiva y la reactiva, la pública y privada, o la autónoma y la planificada. Comentario: Esta definición aborda el cambio climático y su fuente es la secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). El concepto de adaptación en su sentido más amplio también se aplica a factores no climáticos, tales como la erosión del suelo o la subsidencia de la superficie. La adaptación puede ocurrir de forma autónoma, por ejemplo mediante los cambios experimentados en los mercados, o como resultado de políticas y planes intencionales de adaptación. Muchas medidas para la reducción del riesgo de desastres pueden contribuir de forma directa a lograr una mejor adaptación.
Amenaza: Fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos 14
sociales y económicos, o daños ambientales Comentario: Tal como se señala en la nota al pie de página 3 del Marco de Acción de Hyogo, las amenazas relevantes en el campo de la reducción del riesgo de desastres son “…amenazas de origen natural y desastres y riesgos ambientales y tecnológicos c onexos”. Tales amenazas surgen de una gran variedad de fuentes geológicas, meteorológicas, hidrológicas, oceánicas, biológicas y tecnológicas que algunas veces actúan de forma combinada. En contextos técnicos, se describen las amenazas de forma cuantitativa mediante la posible frecuencia de la ocurrencia de los diversos grados de intensidad en diferentes zonas, según se determinan a partir de datos históricos o análisis científicos.
Cambio climático: (a) El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), define al cambio climático como un “cambio en el estado del clima que se puede identificar (por ejemplo mediante el
uso de pruebas estadísticas) a raíz de un cambio en el valor medio y/o en la variabilidad de sus propiedades, y que persiste durante un período prolongado, generalmente decenios o períodos más largos. El cambio climático puede obedecer a procesos naturales internos o a cambios en los forzantes externos, o bien, a cambios antropogénicos persistentes en la composición de la atmósfera o en el uso del suelo”. (b) La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) lo define como un “cambio del clima atribuido directa o indirectamente a actividades humanas que alteran la composición de la atmósfera mundial, y que viene a añadirse a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”.
Comentario: Para propósitos de la reducción del riesgo de desastres, cualquiera de estas dos definiciones puede ser adecuada, dependiendo del contexto particular. La definición de la CMNUCC es más restringida, puesto que excluye el cambio climático que puede ser atribuible a causas naturales. Por su parte, la definición del IPCC puede parafrasearse de la siguiente forma para utilizarla en comunicaciones e información popular: “Un cambio en el clima 15
que persiste durante décadas o períodos más prolongados y que surge ya sea de una causa natural o de las actividades humanas”.
Capacidad: Combinación de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que pueden utilizarse para la consecución de los objetivos acordados. Comentario: La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios físicos, las instituciones y las habilidades de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestión. La capacidad también puede describirse como aptitud. La evaluación de las capacidades es un término para describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparación con los objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar acciones posteriores.
Concientización/sensibilización pública: grado de conocimiento común sobre el riesgo de desastres, los factores que conducen a estos y las acciones que pueden tomarse individual y colectivamente para reducir la exposición y la vulnerabilidad frente a las amenazas. Comentario: La concientización pública es un factor fundamental para la reducción eficaz del riesgo de desastres. Su desarrollo se logra, por ejemplo, mediante la elaboración y la diseminación de información a través de los medios de comunicación, campañas educativas, establecimiento de centros de información, institución de redes, desarrollo de acciones comunitarias o participativas, al igual que la promoción por parte de funcionarios públicos de alto nivel y líderes comunitarios.
Desastre: Una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos. 16
Comentario: Con frecuencia, se describe a un desastre como el resultado de la combinación de la exposición a una amenaza, las condiciones de vulnerabilidad presentes, y capacidades o medidas insuficientes para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas. El impacto de los puede incluir muertes, lesiones, enfermedades y otros efectos negativos en el bienestar físico, mental y social humano, conjuntamente con daños a la propiedad, la destrucción de bienes, la pérdida de servicios, trastornos sociales y económicos y la degradación ambiental.
Evaluación del riesgo: Una metodología para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a través del análisis de posibles amenazas y la evaluación de las condiciones existentes de vulnerabilidad que conjuntamente podrían dañar potencialmente a la población, la propiedad, los servicios y los medios de sustento expuestos, al igual que el entorno del cual dependen. Comentario: Las evaluaciones del riesgo (y los mapas afines de riesgo) incluyen una revisión de las características técnicas de las amenazas, tales como su ubicación, intensidad, frecuencia y probabilidad; el análisis del grado de exposición y de vulnerabilidad, incluidas las dimensiones físicas, sociales, de salud, económicas y ambientales; y la evaluación de la eficacia de las capacidades de afrontamiento, tanto las que imperan como las alternativas, con respecto a los posibles escenarios de riesgo. A veces, a esta serie de actividades se le conoce como proceso de análisis del riesgo.
Gestión del riesgo: Enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales. Comentario: La gestión del riesgo abarca la evaluación y el análisis del riesgo, al igual que la ejecución de estrategias y de acciones específicas para controlar, reducir y transferir el riesgo. Esta es una práctica generalizada de diversas organizaciones para minimizar el riesgo en las decisiones de inversión y para abordar riesgos operativos, tales como la interrupción de los negocios, las fallas en la producción, el daño ambiental, los impactos sociales y los daños como consecuencia de los incendios y de las amenazas naturales. La gestión del riesgo 17
es un tema fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de energía, al igual que para la agricultura, cuya producción resulta afectada directa o indirectamente por episodios meteorológicos y climáticos extremos.
Gestión del riesgo de desastres: Proceso sistemático de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre. Comentario: Este término es una ampliación del concepto más general de “gestión del riesgo” para abordar el tema específico del riesgo de desastres. La gestión del
riesgo de desastres busca evitar, disminuir o transferir los efectos adversos de las amenazas mediante diversas actividades y medidas de prevención, mitigación y preparación.
Gestión prospectiva del riesgo de desastres* Actividades de gestión que abordan y buscan evitar el aumento o el desarrollo de nuevos riesgos de desastres. Comentario: Este concepto se centra en el tratamiento de riesgos que podrían desarrollarse en el futuro si no se establecen políticas para la reducción del riesgo, en vez de los riesgos que ya existen y que pueden gestionarse y reducirse en la actualidad.
Mitigación Disminución o limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines.
Preparación: Conocimiento y capacidades que desarrollan los gobiernos, los profesionales, las organizaciones de respuesta y recuperación, las comunidades y las personas para prever, responder, y recuperarse de forma efectiva de los impactos de los eventos o las condiciones probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza. Comentario: La preparación es una acción que se lleva a cabo en el contexto de la gestión del riesgo de desastres. Su objetivo principal es desarrollar las capacidades necesarias para gestionar de forma eficaz todos los tipos de emergencia y lograr transiciones metódicas y ordenadas desde la respuesta hasta 18
una recuperación sostenida. La preparación se basa en el análisis sensato del riesgo de desastres y en el establecimiento de vínculos apropiados con los sistemas de alerta temprana. La preparación incluye actividades tales como la planificación de contingencias, la reserva de equipos y suministros, el desarrollo de disposiciones para la coordinación, la evacuación y la información pública, y la capacitación y los ejercicios de campo correspondientes. Estas actividades deben recibir el apoyo de las capacidades institucionales, jurídicas y presupuestarias formales. El término afín de “prontitud” describe la habilidad de responder de
forma rápida y apropiada cuando así se requiera.
Prevención Evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos. Comentario: La prevención (es decir, la prevención de desastres) expresa el concepto y la intención de evitar por completo los posibles impactos adversos mediante diversas acciones que se toman con anticipación. Entre los ejemplos se incluyen la construcción de represas y de muros de contención para eliminar el riesgo de las inundaciones; reglamentaciones sobre el uso de los suelos que no permiten el establecimiento de asentamientos en zonas de alto riesgo; y diseños de ingeniería sísmica que velan por la supervivencia y el funcionamiento de los edificios que se consideren como vitales en caso de un terremoto. Con mucha frecuencia, no es posible evitar por completo las pérdidas y las tareas se transforman en aquellas relativas a la mitigación. Por esta razón, al menos en parte, algunas veces los términos de prevención y de mitigación se utilizan de forma indistinta en su acepción informal. Comentario: A menudo, no se pueden prevenir en su totalidad todos los impactos adversos de las amenazas, pero se pueden disminuir considerablemente su escala y severidad mediante diversas estrategias y acciones. Las medidas de mitigación abarcan técnicas de ingeniería y construcciones resistentes a las amenazas, al igual que mejores políticas ambientales y una mayor sensibilización pública. Se debe tener presente que en las políticas relativas al cambio climático, se define la “mitigación” de forma diferente, puesto que se utiliza el término para
19
abordar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que son la fuente del cambio climático.
Recuperación: Restauración y mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres. Comentario: Las tareas de rehabilitación y reconstrucción dentro del proceso de recuperación comienzan inmediatamente después que ha finalizado la fase de emergencia, y deben basarse en estrategias y políticas preexistentes que faciliten el establecimiento de responsabilidades institucionales claras y permitan la participación pública. Los programas de recuperación, conjuntamente con un mayor grado de concientización y de participación pública después de un desastre, representan una valiosa oportunidad para desarrollar y ejecutar medidas para reducir el riesgo de desastres y aplicar el principio de “reconstruir mejor”.
Reducción del riesgo de desastres: Concepto y práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos. Comentario: El Marco de Acción de Hyogo, que ha recibido el respaldo de las Naciones Unidas, expone y establece un enfoque integral para la reducción del riesgo de desastres. El Marco se adoptó en el 2005 y su resultado previsto es “la reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países”.
El sistema de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) ofrece un medio para la cooperación entre los gobiernos, las organizaciones y los actores de la sociedad civil para ofrecer asistencia en la implementación del 20
Marco. Tenga presente que algunas veces el término “reducción de desastres” ofrece un mejor reconocimiento de la naturaleza constante del riesgo de desastres y del continuo potencial que existe de reducirlos.
Reforzamiento El refuerzo o la modernización de las estructuras existentes para lograr una mayor resistencia y resiliencia a los efectos dañinos de las amenazas. Comentario: El reforzamiento supone la consideración del diseño y de la función de la estructura, la tensión a la que ésta podría estar sujeta debido a ciertas amenazas o situaciones de amenaza, y la utilidad práctica y los costos de las diferentes opciones de reforzamiento. Entre los ejemplos de reforzamiento se incluyen la instalación de riostras en paredes rígidas, el refuerzo de columnas, la inclusión de tirantes de acero en las paredes y los techos, la instalación de persianas en las ventanas, y una mejor protección de los planteles y los equipos importantes.
Respuesta Suministro de servicios de emergencia y de asistencia pública durante o inmediatamente después de la ocurrencia de un desastre, con el propósito de salvar vidas, reducir los impactos a la salud, velar por la seguridad pública y satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. Comentario: La respuesta ante un desastre se centra predominantemente en las necesidades a corto plazo y algunas veces se le denomina “ayuda ante un desastre”. No está muy bien definida la división entre esta etapa de respuesta y la
consiguiente fase de recuperación. Algunas acciones de respuesta, tales como el suministro de agua y de vivienda temporal, bien podrían ampliarse hasta la etapa de recuperación.
Resiliencia: Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas. Comentario: Resiliencia significa la capacidad de “resistir a” o de “resurgir de” un choque. La resiliencia de una comunidad con respecto a los posibles eventos que resulten de una amenaza se determina por el grado al que esa comunidad cuenta 21
con los recursos necesarios y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes.
Riesgo: Combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. Comentario: Esta definición es muy similar a la de la Guía 73 de la ISO/IEC. La palabra “riesgo” tiene dos connotaciones distintas: en el lenguaje popular, por lo
general se hace énfasis en el concepto de la probabilidad o la posibilidad de algo, tal como el “riesgo de un accidente”, mientras que en un contexto técnico, con frecuencia se hace más énfasis en las consecuencias, en términos de “pérd idas posibles” relativas a cierta causa, lugar y momento en particular. Se puede
observar que la gente no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el significado y las causas subyacentes de los diferentes riesgos. Véase otros términos relacionados con el riesgo en esta terminología: evaluación del riesgo, gestión correctiva del riesgo de desastres, gestión del riesgo, gestión del riesgo de desastres, gestión prospectiva del riesgo de desastres, planes para la reducción del riesgo de desastres, reducción del riesgo de desastres, riesgo aceptable, riesgo de desastres, riesgo extensivo, riesgo intensivo, riesgo residual.
Riesgo aceptable: Nivel de las pérdidas potenciales que una sociedad o comunidad consideran aceptable, según sus condiciones sociales, económicas, políticas, culturales, técnicas y ambientales existentes. Comentario: En términos de la ingeniería, también se utiliza riesgo aceptable para evaluar y definir las medidas estructurales y no estructurales que se necesitan para reducir los posibles daños a la población, la propiedad, los servicios y los sistemas a un nivel tolerable, según los códigos o las “prácticas aceptadas” basadas en las probabilidades conocidas de que surja una amenaza y otros factores.
Riesgo de desastres: Posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, las condiciones de salud, los medios de sustento, los bienes y los servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un período específico de tiempo en el futuro. 22
Comentario: La definición del riesgo de desastres refleja el concepto de desastres como resultado de diversas condiciones del riesgo que están presentes de forma continua. El riesgo de desastres abarca diferentes tipos de pérdidas posibles que con frecuencia son difíciles de cuantificar. No obstante, con el conocimiento sobre las amenazas imperantes y los patrones de la población y del desarrollo socioeconómico, se pueden evaluar y desarrollar mapas del riesgo de desastres, al menos en términos generales.
Riesgo intensivo: Riesgo asociado con la exposición de grandes concentraciones poblacionales y actividades económicas a intensos eventos relativos a las amenazas existentes, los cuales pueden conducir al surgimiento de impactos potencialmente catastróficos de desastres que incluirían una gran cantidad de muertes y la pérdida de bienes. Comentario: El riesgo intensivo es primordialmente una característica de las grandes ciudades o de zonas densamente pobladas que no sólo están expuestas a amenazas intensas, tales como fuertes terremotos, volcanes activos, fuertes inundaciones, tsunamis o grandes tormentas, sino que también presentan altos niveles de vulnerabilidad frente a estas amenazas.
Riesgo extensivo: Riesgo generalizado que se relaciona con la exposición de poblaciones dispersas a condiciones reiteradas o persistentes con una intensidad baja o moderada, a menudo de naturaleza altamente localizada, lo cual puede conducir a un impacto acumulativo muy debilitante de los desastres. Comentario: El riesgo extensivo es primordialmente una característica de las zonas rurales y los márgenes urbanos en los que las comunidades están expuestas y son vulnerables a inundaciones, aludes, tormentas o sequías recurrentes y localizadas. Por lo general, el riesgo extensivo se relaciona con la pobreza, la urbanización y la degradación ambiental.
Riesgo residual: Riesgo que todavía no se ha gestionado, aun cuando existan medidas eficaces para la reducción del riesgo de desastres y para los cuales se debe mantener las capacidades de respuesta de emergencia y de recuperación. 23
Comentario: La presencia de un riesgo residual supone una necesidad continua de desarrollar y respaldar las capacidades eficaces de los servicios de emergencia, preparación, respuesta y recuperación con políticas socioeconómicas, tales como medidas de protección social y mecanismos para la transferencia del riesgo.
Sistema de alerta temprana: Conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir información de alerta que sea oportuna y significativa, con el fin de permitir que las personas, las comunidades y las organizaciones amenazadas por una amenaza se preparen y actúen de forma apropiada y con suficiente tiempo de anticipación para reducir la posibilidad de que se produzcan pérdidas o daños. Comentario: Esta definición abarca los diferentes factores necesarios para lograr una respuesta eficaz. Necesariamente, un sistema de alerta temprana comprende 4 elementos: el conocimiento del riesgo; el seguimiento de cerca (o monitoreo), el análisis y el pronóstico de las amenazas; la comunicación o la difusión de las alertas y los avisos; y las capacidades locales para responder frente a la alerta recibida. También se utiliza la expresión “sistema de alerta de principio a fin” para
hacer énfasis en que los sistemas de alerta deben abarcar todos los pasos, desde la detección de la amenaza hasta la respuesta comunal.
Vulnerabilidad: Características y circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza. Comentario: Existen diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios factores físicos, sociales, económicos y ambientales. Entre los ejemplos se incluyen el diseño inadecuado y la construcción deficiente de los edificios, la protección inadecuada de los bienes, la falta de información y de concientización pública, un reconocimiento oficial limitado del riesgo y de las medidas de preparación y la desatención a una gestión ambiental sensata o prudente. La vulnerabilidad varía considerablemente dentro de una comunidad y en el transcurso del tiempo. La vulnerabilidad es una característica de los elementos de interés (comunidad, sistema o bien) que es independiente de su exposición. Sin embargo, en su acepción común, con frecuencia esta palabra se utiliza más ampliamente para también incluir el grado de exposición de esos elementos. 24
ÍNDICE GENERAL Pág. INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1 Antecedentes ....................................................................................................... 2 Enfoque Estratégico Impulsado en Yokohama .................................................... 4 Principios.......................................................................................................... 5 Directrices ........................................................................................................ 6 Después de Yokohama: Diferencias con Hyogo.................................................. 8 CONCLUSIONES.................................................................................................. 12 LISTA DE REFERENCIAS .................................................................................... 13 ANEXO .................................................................................................................. 14 Glosario ............................................................................................................. 14
LISTA DE GRÁFICOS Pág. Gráfico 1: Los Tres Ejes de la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso de Desastre (UNDRO) ......................................................................................... 2 2: Enfoques Estratégicos de Reducción de Riesgo Impulsados en Yokohama 1994 ..................................................................................................................... 7 3: Evolución Histórica de las Estrategias de Reducción del Riesgo de Desastre 1999-2015 ............................................................................................ 9 4: Diferencias de Enfoques. De la Estrategia de Yokohama 1994 a la EIRD de Hyogo 2005 .................................................................................................. 10
