“BRASIL EM CONTRA REFORMA – DESESTRUTURAÇÃO DO ESTADO E PERDA DE DIREITOS”. Autora: Elaine Rossetti Rossetti Behring Behring .
Ed. Cortez. SP, 2003.
“BRASIL EM CONTRA REFORMA – DESESTRUTURAÇÃO DO ESTADO E PERDA DE DIREITOS”.
Autora: Elaine Rossetti Behring. Ed. Cortez. SP, 2003.
Capítulo 3: Brasil: entre o futuro e o passado, o presente dilacerado
Capítulo 4: a Contra Reforma do Estado brasileiro: projeto e processo
Capítulo 5: Ilustrações particulares da Contra Reforma
Capítulo 3 Brasil: entre o futuro e o passado, o presente dilacerado
1. Crise econômica e o processo de democratização no Brasil dos anos
1980
A autora caracteriza algumas precondições econômicas, políticas, sociais e culturais que delinearam o contexto da formulação e implementação do Plano Real a partir de 1994 (FHC), e a hegemonia do projeto neoliberal no Brasil, com seu conjunto de contra reformas.
Ao sublinhar o fenômeno da passagem da ditadura para a democracia brasileira, Behring cita Fernandes que denominou-o transição conservadora sem ousadia e turbulências. A adesão brasileira às orientações conservadoras esteve bastante condicionada, por um lado, ao processo de transição democrática e à resistência ao desmonte de uma estrutura produtiva construída no Brasil no período substitutivo de importações. Segundo Fiori, houve uma adesão tardia no Brasil ao neoliberalismo. A implementação das reformas orientadas para o mercado, em que pese a pressão pela sua universalização no chamado terceiro mundo, em especial após a crise da dívida, deparou-se com as condições internas de cada país, determinando ritmos e escolhas.
Como o Brasil adentra os anos 80?
A compreensão do problema do recrudescimento do endividamento externo e suas conseqüências, a partir de 1979, é crucial para responder a esta pergunta. É a partir deste momento que se aprofundam as dificuldades para formulação de políticas econômicas de impacto nos investimentos e na redistribuição de renda no conjunto da América Latina. Para Kuanski e Branford (1987) localiza-se no processo do endividamento as principais decorrências da reorientação da política econômica norte americana em busca da hegemonia do dólar, e o início das pressões cujos resultados derrubaram a possibilidade de ruptura com a heteronomia contida no desenvolvimentismo, este, por sua vez, fundado na substituição de importações (política de juros flutuantes ao invés de juros fixos). Com os juros flutuantes, a dívida não pôde (e não pode...) ser redimida, sendo além de mecanismo de extração de renda, também de dominação política. A opacidade de regimes militares, financiados e estimulados pelos EUA na América Latina, permitiu a condição institucional para tais acordos, que favoreciam a aliança entre as oligarquias exportadoras e o capital financeiro internacional. Segundo Toussaint (1998) houve uma inversão explosiva da transferência de divisas em prazos muito curtos, mas que foi acompanhada também da queda das exportações de matérias primas; ocorreu um verdadeiro estrangulamento da economia latino americana, com um crescimento médio do PIB de cerca de 2,3% entre 1981 e 1985. Houve países (Bolívia e Costa Rica), em que a dívida passou a ser maior que o PIB. O constrangimento do endividamento gerou uma queda na taxa de inversão, em especial do investimento do setor público, ao longo de 16 anos (de 26% em 1974, para 15/16% em 1989), dificultando o que designa como ação de um Estado estruturante e, ainda, o ingresso do país na 3ª Revolução Industrial (Cano, 1994: 26 e 42). A maior parte da dívida externa foi contraída pelo setor privado, por pressões do FMI – o “feitor” da dívida –, houve na seqüência uma crescente e impressionante socialização da mesma. No Brasil, 70% da dívida tornou-se estatal. O fenômeno da estatização de 2/3 da dívida é muito importante para compreender a crise do Estado no Brasil e o quanto é ideológica sua “satanização” (Cano, 1994). Para Cano, desde então, o gasto público passa
a ser estruturalmente desequilibrado. Dessa feita, Behring assinala que as características regionais preexistentes à crise da dívida foram exacerbadas no contexto dos anos 80, à saber:
empobrecimento generalizado da América Latina, especialmente no seu país mais rico, o Brasil;
a crise dos serviços sociais públicos; o desemprego; a informalização da economia; o favorecimento da produção para exportação em detrimento das necessidades internas.
A maior dívida da América Latina, a brasileira, cresce vertiginosamente a partir de uma articulação exemplar entre a burguesia nacional, o Estado e o capital estrangeiro, que fundou o “milagre brasileiro” (quando a economia, sob a ditadura militar cresceu entre 1968/1973, a média de 11,2%). Esse “milagre” foi sustentado a partir de alguns processos:
um êxodo rural de grandes proporções, concentrando força de trabalho barata no espaço urbano, que foi absorvida pela construção civil e pela indústria manufatureira de bens duráveis; o oferecimento de facilidades para empréstimos privados a juros flutuantes, mesmo, muitas vezes, sem garantias de investimento produtivo.
Os governos democráticos não foram capazes de romper com a submissão, estabelecendo acordos que expressavam a mais absoluta capitulação, e riscos para a soberania. Após a crise da dívida, diante da possibilidade de colapso financeiro internacional, impõe-se o discurso da necessidade dos ajustes e dos planos de estabilização em toda a região. Tratou-se, na verdade, de parte de um ajuste global, r eordenando as relações entre o centro e a periferia do mundo do capital. Houve uma espécie de coordenação da reestruturação industrial e financeira nos países centrais, cujo custo foi pago duramente pela periferia (Tavares e Fiori, 1993). De um ponto de vista econômico, têm-se, na entrada dos anos 90, um país derrotado pela inflação – a “dura pedagogia da inflação” a que se refere Oliveira (1998:173 ) e que será o fermento para a possibilidade histórica da hegemonia neoliberal; paralisado pelo baixo nível de investimento privado e público; sem solução consistente para o problema do endividamento; e com uma situação social gravíssima. Tem-se a mistura explosiva que delineia uma situação de crise profunda.
Em 1989, a partir da derrota da coalizão comprometida com os avanços democráticos preconizados na Constituição de 1988, a agenda político-econômica passa a assumir o perfil desejado pelas agências multilaterais: reformas liberais, or ientadas para o mercado. Velasco e Cruz identificou, já no início da década de 80, dois discursos e diagnósticos para uma saída da crise, contemplando a formulação de uma política industrial: o neoliberal e o desenvolvimentista, este último decorrente da articulação entre segmentos de indústrias e economistas críticos, a exemplo de Belluzo e Cardoso de Melo, que serão assessores de Dilson Funaro, na 1ª fase da “Nova República”.
O Colégio eleitoral foi a saída institucional para assegurar o controle conservador da redemocratização, numa espécie de contra revolução, se é observado o aspecto no qual as elites no Brasil sempre tiveram uma profunda unidade política: conter a emancipação dos trabalhadores. O estudo de Velasco e Cruz é importante porque mostra, a partir de um ângulo específico, como se operou a mudança de mentalidades, bem como as dificuldades do processo de democratização. A partir de 1987, o discurso governamental sobre política industrial volta-se para “advogar a adoção de medidas conseqüentes para atrair o capital estrangeiro, desregulamentar a atividade econômica e facilitar a adoção de tecnologias novas” (1997:79).
Na constituição de 1988 havia claramente a ênfase na priorização de uma política industrial. Essa política sugerida em 88 previa fortes subsídios do Estado e instrumentos indutores e estruturantes. A política proposta em 1988 foi recebida com cautela pelo empresariado e foi duramente criticada pelos economistas liberais, porque, segundo eles, mantinha ainda ultrapassadas ilusões dirigidas. O movimento operário e popular era, naquele contexto um ingrediente político decisivo da história recente do país, que ultrapassou o controle das elites. Sua presença e ação interferiram na agenda política ao longo dos anos 1980 e pautaram alguns eixos na Constituinte, a exemplo de:
reafirmação de uma vontade nacional e da soberania, com rejeição das ingerências do FMI; direitos trabalhistas; reforma agrária.
Dessa feita, todos os movimentos da transição democrática ao longo da década serão tensionados por essa presença incômoda para as classes dominantes brasileiras. O
texto constitucional refletiu a disputa de hegemonia, contemplando avanços em alguns aspectos, a exemplo dos direitos sociais, humanos e políticos, pelo que mereceu a caracterização de Constituição cidadã, de Ulisses Guimarães. Na boa síntese de Nogueira (1998), observa-se que ao longo dos anos 1980 as dificuldades do Estado brasileiro adquiriram transparência em alguns aspectos: sua intensa centralização administrativa; suas hipertrofias e distorção organizacional, por meio do empreguismo, sobreposição de funções e competências e feudalização; sua ineficiência na prestação de serviços e na gestão; sua privatização expressa na vulnerabilidade aos interesses dos grandes grupos econômicos e na estrutura de benefícios e subsídios fiscais; seu déficit de controle democrático, diante do poder dos tecnocratas e, dentro disso, o reforço do Executivo em detrimento dos demais poderes. A orientação neoliberal encontrou solo fértil, ainda que sua introdução mais intensa tenha sido retardada pelos processos delineados, e consolida-se como doutrina dos anos 1990. Tal ambiente político, econômico e cultural foi reforçado também pelo que se passou a conhecer como Consenso de Washington, com seu receituário de medidas de ajuste. O Consenso de Washington estabelece-se a partir de um Seminário realizado naquela cidade, entre 14 e 16 de janeiro de 1993, para discussão de um texto do economista John Willianson, e que reuniu executivos de governo, dos bancos multilaterais, empresários e acadêmicos de onze países. Ali foram discutidos os passos políticos necessários para implementação de programas de estabilização que, de acordo com a ótima síntese de Fiori (1994:2) passaria por 3 fases: “ A primeira consagrada à estabilização macroeconômica, tendo como prioridade absoluta um superávit fiscal primário envolvendo invariavelmente a revisão das relações fiscais intergovernamentais e a reestruturação dos sistemas de previdência pública; a segunda, dedicada ao que o Banco Mundial ve m chamando de “reformas estruturais”: liberação financeira e comercial, desregulamentação dos mercados, e privatização das empresas estatais; e a terceira etapa, definido como a da retomada dos investimentos e do crescimento econômico.
2. O passaporte brasileiro para a mundialização: a ofensiva neoliberal
dos anos 1990 O desfecho do pleito eleitoral de 1989, etapa tão esperada do processo de democratização, e mais um momento do embate entre os projetos societários antagônicos,
favoreceu, por uma diferença pequena de votos, a candidatura à presidência que defendia explicitamente as “reformas” orientadas para o mercado, que implicariam um forte enxugamento do Estado, como saída para a crise econômica e social brasileira.
A promessa de Fernando Collor de Mello foi a de heroicamente derrotar a inflação com um “único tiro”, ao lado de medidas gerais de orientação claramente neoliberal, em
sintonia com a cultura econômica monetarista que vinha ganhando terreno desde o final do governo Sarney. Sua intervenção (de Collor) de maior fôlego e largo prazo foi a implementação acelerada da estratégia neoliberal no país, por meio das chamadas reformas estruturais, na verdade o início da contra reforma neoliberal no país. A política industrial, fundada na abertura comercial, programas de qualidade industrial e de capacitação tecnológica e facilidades para ingresso dos capitais externos, no sentido de fomentar a competitividade internacional, foi um elemento central e de efeito duradouro dessa estratégia. Assim, a política econômica nos dois anos de governo Collor pautou-se por uma adequação destrutiva ao reordenamento mundial. Não houve qualquer ação mais ousada em relação ao problema do endividamento, sem o que é impensável uma perspectiva de investimento e de crescimento, somando elementos ao processo de desarticulação progressiva do padrão de desenvolvimento da economia brasileira, em especial da capacidade do setor público. Fernando Collor de Mello optou por uma estratégia política mediática, cujo discurso massificado voltava-se para os indivíduos atomizados, evitando os segmentos organizados. Assim, dirigia- se aos “descamisados”. No que se refere à enorme expectativa democrática quanto ao enfrentamento das refrações dramáticas da questão social no país, seu pouco tempo de governo pautou-se no clássico clientelismo, como o demonstraram o escândalo das subvenções sociais e a performance da primeira dama à frente da Legião Brasileira de Assistência (LBA). Deve-se recordar que Collor de Mello vetou a regulamentação da Lei orgânica da Assistência Social, demonstrando pouca disposição de implementar o conceito de seguridade social preconizado pela Constituição. Tal ambiente político articulado à abertura comercial e à reestruturação produtiva, geradores de desemprego, teve impactos sobre a espinha dorsal dos movimentos sociais dos anos 1980, no sentida da sua desmobilização. Tanto que serão os estudantes, “caras pintadas”,
que tomarão a iniciativa das ruas, pelo impeachment. Esse foi um movimento importante,
mas que esteve longe de possuir a densidade e o componente operário e popular da luta pelas eleições diretas, de 1984. O curto período de Itamar será palco de avanços limitados, no que se refere à legislação complementar à Constituição de 1988, a exemplo da LOAS. Mas será também o momento de articulação da coalizão conservadora de poder constituída em torno de Fernando Henrique Cardoso, então à frente do Ministério da Fazenda, onde foi formulado o plano de estabilização protagonizado pela nova moeda: o real. Fernando Henrique Cardoso tinha credenciais da luta democrática e vinha do núcleo econômico do país, colocando-se como o articulador e intelectual orgânico da contra reforma e da hegemonia burguesa no Brasil contemporâneo (Oliveira, 1998:176-7), após um período relativamente largo de perigosa fragmentação, de que fez parte o medo de uma derrota eleitoral para a esquerda, em 1989.
O Plano Real e a recomposição burguesa no Brasil
Qual foi a lógica do Plano Real, razões do seu impacto e, dependendo do ângulo de interpretação, de seu sucesso?
O Plano Real promoveu, poucos meses antes da eleição uma verdadeira chantagem eleitoral: ou se votava no candidato do Plano ou estava em risco a estabilidade da moeda, promovendo-se a volta da inflação, a ciranda financeira e a escalada de preços. Os brasileiros, traumatizados com uma inflação de 50% ao mês (junho 94) e esgotados com a incapacidade de planejar sua vida cotidiana, votaram na moeda e na promessa de que, com a estabilidade, viriam o crescimento e dias melhores (o povo brasileiro tinha e tem, a necessidade da esperança). Dessa feita, foi possível uma rearticulação das forças do capital no Brasil, como há algum tempo não se via. Fiori sinaliza que o “Plano Real não foi concebido para eleger FHC; FHC é que foi
concebido para viabilizar no Brasil, a coalizão de poder capaz de dar sustentação e permanência ao programa de estabilização do FMI, e a viabilidade política ao que falta ser feito das reformas preconizadas pelo Banco Mundial”.
A sobrevalorização do câmbio, além de destruir a autoridade monetária nacional, exigiu a captação permanente de recursos no exterior para equilibrar a balança de pagamentos. Os impactos dessa engenharia de curto prazo do Plano Real têm sido:
o bloqueio de qualquer possibilidade de desconcentração de renda; uma desproporção entre a acumulação especulativa e a base produtiva real, cujo custo recai sobre o Estado na forma de crise fiscal e compressão dos gastos públicos em serviços essenciais; alienação e desnacionalização (Gonçalves, 1999; Paulani, 1998; Teixeira, 2000) do patrimônio público constituído nos últimos 50 anos, um remanejamento patrimonial de grandes proporções e com fortes conseqüências políticas; inibição do crédito e inadimplência dos devedores; mudança do perfil do investimento das indústrias, que tende a ser em redução de custos e manutenção, mas não em ampliação da base, em virtude dos riscos. Para Tavares (1999), a indiscriminada abertura comercial e a sobrevalorização do câmbio são excessos que impuseram uma camisa de força obsessiva, de modo que a expansão da produção e da demanda interna tornam-se ameaças à estabilização, em vez de metas desejáveis.
Conforme Teixeira: “o resultado da conjugação de um movimento de reestruturação
perversa e defensiva com políticas macroeconômicas que freiam o dinamismo da economia só podia ser o desemprego estrutural, com encolhimento dos empregos no setor formal, em particular na indústria, onde ocorreu enorme destruição de postos de trabalho”
(2000:19). Registrou-se um aumento de produtividade da indústria, mas esta foi a produtividade dos sobreviventes. A perda de postos de trabalho, por sua vez, não foi compensada pelo setor de serviços e muito menos setor público, jogando milhões de pessoas na informalidade e até no crime organizado, em nítido avanço na década de 90. Alguns elementos da política macroeconômica em execução são fortemente geradoras de desemprego. A política de altas taxas de juros favorece a queda do investimento produtivo, com grande deslocamento de capitais para a especulação financeira. Além disso, e mais grave, favoreceu também o endividamento de empresas, muitas das quais vêm fechando suas portas por não conseguir pagar os empréstimos assumidos, em especial as pequenas e médias empresas – setor não monopolista e intensivo em Força de trabalho menos qualificada – que, no final de 1977, se responsabilizavam por cerca de 41% dos empregos (Sebrae, 1997). A política abrupta de abertura comercial acirrou a competitividade e pressionou a indústria nacional para a modernização, direcionando-a para o mercado externo. Aqui assistimos à introdução de tecnologias poupadoras de mão de obra e à precarização do trabalho.
Por outro lado, a própria “reforma” do Estado também tem sido geradora de
desemprego, por meio de mecanismos como os programas de demissão voluntária e a instituição das organizações sociais e agências executivas, cuja relação trabalhista não se pauta pela estabilidade. O ataque à Seguridade Social passou também pela política de abertura econômica, no que diz respeito a baixar o “custo Brasil”, de uma força de trabalho que é das mais
baratas do mundo – em termos de salários indiretos/diretos sociais, para que as unidades produtivas transnacionais se instalem no país com mais facilidade. Um outro aspecto é o impacto da maneira de compensar o setor exportador nacional dos prejuízos oriundos da abertura comercial, como já foi sinalizado: dar isenção de ICMS e das contribuições sociais para esses segmentos. Essa política baixou a receita de estados e municípios, com implicações amplas para os recursos da política social. A política, portanto, é cortar, de variadas formas, recursos da área social, nesses tempos de crise fiscal e de intensa disputa pelo fundo público. Márcio Pochmann (jornal do DIAP) já chamava a atenção sobre os efeitos da macroeconomia do Plano Real sobre o emprego. Suas pesquisas demonstravam que o Brasil vivia a pior crise dos últimos cem anos. Da implantação do Plano Real até agosto de 1998, foram extintos 764,1 mil postos de trabalho formal. O autor previa um final de década de 1990 marcado por maior agravamento das condições sociais, com maiores índices de violência urbana, desagregação familiar, instabilidade e precariedade da renda. As políticas de geração de emprego têm passado pela flexibilização e desregulamentação dos contratos, a partir de iniciativas como a instituição do contrato parcial de trabalho. O economista Marcelo Neri, do Instituto de Estudos do trabalho e da sociedade (INEST) realizou pesquisa sobre a relação entre a desvalorização do real a partir de 1999, a inflação e o consumo dos pobres (o globo, 28/03/99). A abertura irresponsável de Collor, aprofundada por Cardoso, introduziu a competitividade na indústria alimentícia, que não teve o efeito de baixar os preços, diferente da expectativa governamental, mas de nivelálos por cima. Aí está localizado o maior consumo das famílias de baixa renda, e a inflação tendeu a ser maior para essas famílias, a partir de 1999, o que corrobora a hipótese de perda dos ganhos sociais do Plano Real.
Capítulo 4: A Contra Reforma do Estado Brasileiro – projeto e processo
1. A expressão intelectual: o projeto “social-liberal” em Bresser Pereira
Para Bresser Pereira, o Brasil e a América Latina foram atingidos por uma dura crise fiscal nos anos 1980, acirrada pela crise da dívida externa e pelas práticas de populismo econômico . Esse contexto vai exigir, de forma imperiosa, a disciplina fiscal, a privatização e a liberalização comercial. 1
Bresser nota também o caráter cíclico e mutável da intervenção do Estado, ou seja, após o Estado Mínimo, o Estado social-burocrático e o revival neoliberal, caminhar-se-ia para uma experiência social liberal, pragmática e social democrata. Este modelo, segundo Bresser, não pretende atingir o Estado que mantém suas responsabilidades na área social, acreditando no mercado, da qual contrata a realização de serviços, inclusive na própria área social (1996:14). As causas da crise estão localizadas no Estado desenvolvimentista, no Estado comunista e no Welfare State, cujas experiências – a meu ver tão díspares para serem inseridas numa mesma lógica – subavaliaram a capacidade alocativa do mercado, “um mecanismo maravilhoso”, que deve ter um papel positivo na coord enação da economia (1996). Ao Estado cabe um papel coordenador suplementar. Se a crise se localiza na insolvência fiscal do Estado, no excesso de regulação e na rigidez e ineficiência do serviço público, há que reformar o Estado, tendo em vista recuperar a governabilidade (legitimidade) e a capacidade financeira e administrativa de governar. O lugar da política social no Estado social liberal é deslocado: os serviços de saúde e educação, dentre outros, serão contratados e executados por organizações públicas não estatais competitivas. Bresser critica a esquerda tradicional por se manter presa ao nacionaldesenvolvimentismo populista, que vem incorrendo nos seguintes “equívocos”:
orientar o desenvolvimento para o mercado interno;
proteger a indústria nacional; incrementar o desenvolvimento tecnológico como elemento complementar da substituição de importações; justificar o déficit público, quando há capacidade ociosa e desemprego, rejeitando qualquer ajuste fiscal; interpretar as taxas de juros como conspiração dos bancos e da especulação; dizer que aumento de salário não aumenta a inflação e que o aumento do salário real é redistributivo numa economia com alta concentração de renda; afirmar que as empresas estatais são eficientes mas não são rentáveis, porque seus preços são artificialmente deprimidos; e, por fim, o “equívoco maior” – defender que a coordenação econômica pelo Estado tende a ser mais eficiente do que pelo mercado.
2. A
expressão institucional: o Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE/MARE - Ministério da Administração e da Reforma do Estado)
As proposições do PDRE elaborado pelo MARE e aprovado em setembro de 1995 na Câmara da Reforma do Estado. Na apresentação do documento, FHC reitera os argumentos de que a crise brasileira da última década foi uma crise do Estado, que se desviou de suas funções básicas, do que decorre a deterioração dos serviços públicos, mais o agravamento da crise fiscal e da inflação. Trata-se, para ele, de fortalecer a ação reguladora do Estado numa economia de mercado, especialmente os serviços básicos e de cunho social. o Estado brasileiro é caracterizado como rígido, lento, ineficiente e sem memória administrativa. A “reforma” passaria por transferir para o setor privado atividades que podem ser controladas pelo mercado, a exemplo das empresas estatais. Outra forma é a descentralização para o “setor público não estatal”, de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem, para os autores, ser subsidiados por ele, como: educação, saúde, cultura e pesquisa científica.
Trata-se da produção de serviços competitivos ou não exclusivos do Estado, estabelecendo-se parcerias com a sociedade para o financiamento e controle social dessa execução. O Estado reduz a prestação direta de serviços mantendo-se como regulador e provedor. Reforça-se a governança por meio da transição de um tipo rígido e ineficiente de administração pública para a administração gerencial, flexível e eficiente.
A Reforma distingue quatro setores no Estado: o Núcleo Estratégico que formula políticas públicas, legisla e controla sua execução, composto pelos três poderes; o Setor de Atividades Exclusivas, onde são prestados serviços que só o Estado pode realizar, a exemplo da previdência básica, educação básica, segurança e outros; o Setor de Serviços não-Exclusivos, onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas, como as universidades, hospitais, centros de pesquisas e museus; e o Setor de Bens e Serviços para o Mercado , a exemplo de empresas não assumidas pelo capital privado. A esses setores correspondem formas de propriedade: estatal para os dois primeiros; pública não estatal para o terceiro; no caso do último, a propriedade estatal não é desejável; mas deve existir regulamentação e fiscalização rígidas, a exemplo, supõe-se, de companhias de luz, gás e água. Sobre a administração no Núcleo Estratégico propõe-se um mix entre administração burocrática e gerencial. Nos demais, a administração gerencial.
4. Uma crítica à concepção da “Reforma” do Estado
A autora passa a sistematizar os elementos que considera para uma reflexão crítica sobre o projeto hegemônico nos últimos 8 anos.
1º) A explicação da crise contemporânea como crise do ou localizada no Estado. Aí estão indicadas suas causas e suas saídas, o que expressa uma visão unilateral e monocausal da crise contemporânea, metodologicamente incorreta e que empobrece o debate. A perspectiva crítica de análise sustentada pelo marxismo considera que as mudanças em curso passam por uma reação do capital ao ciclo depressivo aberto no início dos anos 70 (Mandel, 1982 e Harvey, 1993), que pressiona por uma refuncionalização do Estado, a qual corresponde a transformação no mundo do trabalho e da produção, da circulação e da regulação. As tentativas de retomada de taxas de lucro nos níveis dos “anos de ouro” do capital
(pós-guerra) ocorrem hoje por três eixos que se articulam visceralmente:
a reestruturação produtiva – que fragiliza a resistência dos trabalhadores ao aviltamento de suas condições de trabalho e de vida, facilitando a realização de super lucros;
a mundialização – uma rearticulação do mercado mundial, com redefinição da especialização dos países e forte presença do capital financeiro; neoliberalismo, este último representando as reformas liberalizantes, orientadas para o mercado (Behring, 1998). O que combina a uma forte ofensiva intelectual e moral, com o objetivo de criar o ambiente propício à implementação dessas proposições, diluindo as possíveis resistências.
A “reforma do Estado”, tal como está sendo conduzida, é a versão brasileira de uma
estratégia de inserção passiva (Fiori, 2000:37) e a qualquer custo na dinâmica internacional e representa uma escolha político-econômica, não caminho natural diante dos imperativos econômicos. Uma escolha, bem ao estilo de condução das classes dominantes brasileiras ao longo da história. Em relação a questão da privatização brasileira, tem-se a entrega do patrimônio público ao capital estrangeiro, bem como a não obrigatoriedade de as empresas privatizadas comprarem insumos no Brasil, o que levou ao desmonte de parcela do parque industrial nacional e a uma enorme remessa de dinheiro para o exterior, ao desemprego e ao desequilíbrio da balança comercial.
Para Oliveira, esse movimento mostra o quanto é preciso muito Estado para criar um mercado livre: a exigência de um Estado forte para a condução do ajuste direcionado à expansão do mercado. Andreas e
Korezmin
(1998)
apontam o
discurso da
“reforma”
como
um
conservadorismo disfarçado. Em 1990 o Brasil recorreu ao FMI, e o acordo não garantiu o ajuste nas contas públicas, estando voltado sobretudo para a regularidade do pagamento dos credores. Estudos do INESC (Instituto de Estudos Sócio-Econômicos) apontam:
que a busca da meta do superávit primário previsto no acordo de 1999 levou a
uma “brutal contenção de gastos” em todas as áreas, com exceção do pagamento do
serviço da dívida e de pessoal. Os gastos em investimentos e atividades-fins foram extremamente limitados; e programas sociais e ambientais de relevância foram paralisados. O estudo alerta para a baixíssima execução orçamentária nos programas voltados para crianças e adolescentes em situação de risco e a não implementação do Estatuto da Criança e do Adoles cente, “pela falta de aplicação de recursos públicos”. O governo brasileiro alcançou um superávit primário de 3,13% do PIB, maior que a meta do
FMI, que era de 2,5% do PIB, mas ao custo de investimento pouco e penalizar gravemente a área social: aquela que deveria ser priorizada a partir do ajuste e do enxugamento do Estado. Outro aspecto de destaque na “reforma” do Estado é o Programa de Publicização,
que se expressa na criação das agências executivas e das organizações sociais, e mais recentemente na regulamentação do terceiro setor. Esta última estabelece um termo de parceria com ONG’s e instituições filantrópicas para a implementação das políticas. A essa
nova arquitetura institucional na área social se combina ainda o serviço voluntário, o qual desprofissionaliza a intervenção nessas áreas, remetendo-as ao mundo da solidariedade (Gusmão, 1998), da realização do bem comum pelos indivíduos, por intermédio de um trabalho voluntário não remunerado. O fortalecimento desse setor público não estatal como via de implementação de política social, no contexto de uma crise fiscal que é aprofundada pela crise econômica em curso, encerra alguns problemas e contradições. A autora sublinha que as transformações no Estado brasileiro são fundamentais numa agenda que se propõe superar um Estado privatizado, voltá-lo para a coisa pública, e especialmente imprimir maior eficiência a suas ações. O resgate da “dívida social” como
parte das preocupações está obviamente associado à capacidade do Estado brasileiro de implementar políticas públicas. Há uma forte tendência de desresponsabilização pela política social – em nome da qual se faria a “reforma” – acompanhada pelo desprezo pelo padrão constitucional de seguridade social. o trinômio do neoliberalismo para as políticas sociais – privatização, focalização e descentralização (Draibe, 1993) – tendeu a se expandir por meio do “Programa de Publicização”.
Capítulo 5: Ilustrações particulares da Contra Reforma
A Contra Reforma do Estado brasileiro concretiza-se em alguns aspectos, à saber:
perda da soberania com aprofundamento da heteronomia e da vulnerabilidade externa; no reforço deliberado da incapacidade do Estado para impulsionar uma política econômica que tenha em perspectiva a retomada do emprego e do crescimento, em função da destruição dos seus mecanismos de intervenção;
na parca vontade política e econômica de realizar uma ação efetiva sobre a iniquidade social, no sentido de sua reversão, condição para uma sociabilidade democrática.
A autora sublinha que até mesmo os mecanismos mais elementares da democracia burguesa, a exemplo da independência e do equilíbrio entre os poderes republicanos, não é considerado.
Obs. Beth da Luz: Vide o excesso de Medidas provisórias – MP encaminhada à Câmara dos Deputados pelo Executivo – seja no governo de FHC ou de Lula.
1. A Flexibilização das Relações de Trabalho
Um pressuposto clássico e sempre importante para um esforço de retomada das taxas de lucro é a subsunção/exploração do trabalho pelo capital, no sentido da extração da mais valia, seja mais valia relativa no séc XX, seja na retomada das formas mais bárbaras da extração da mais valia absoluta. Um elemento fundamental para gerar as condições políticas e ideológicas para a extração de superlucros tem sido o discurso e as estratégias para a retomada da competitividade, o que só seria possível a partir de uma queda dos custos dos fatores de produção. Dentre estes, coloca-se em questão, o “custo” do trabalho em todos os quadrantes do mundo. Diante dessa questão, a resposta para a redução de custos, por meio da flexibilização das relações contratuais de trabalho, retirando-se o Estado da regulação destas relações, inclusive no que se refere à questão de proteção social, com a redução dos encargos sociais. Um pressuposto para a implementação de medidas de natureza claramente regressiva para os trabalhadores seria imprimir derrotas políticas ao seu movimento organizado (como Margareth Thatcher fez na Inglaterra). Dessa feita, também operam estratégias de passivizaçãodos trabalhadores, com o objetivo
de destruir sua identidade de classe. Como exemplo, a situação de desemprego é explicada pela ausência de qualificação dos trabalhadores – e até por má vontade, inaptidão ou preguiça (Mattoso, 1999), fenômeno da responsabilização dos trabalhadores pela crise e não por uma condição estrutural do capitalismo no qual não há emprego para todos. Para Mattoso, “setores dos trabalhadores, pressionados por essa forma
predatória de reestruturação, pelo crescente desemprego, pela precarização das condições de trabalho, também desfocaram sua ação e colocaram-se na defensiva”.
Mattoso conclui que o projeto de flexibilização do governo – que viria a entrar em vigor a partir de 1988, como resposta ao mais duro período de destruição de postos de trabalho – não aponta para a formalização do emprego, mas para redução dos custos de demissão, já baixos no país. Mattoso denuncia uma elite doméstica antinacional, cujas opções paralisaram e desarticularam as possibilidades da economia brasileira, o que resultou no aprofundamento do desemprego. A Folha de São Paulo de 27/10/2001 trouxe uma reportagem no calor dos custos sobre o projeto 5483/01, que altera o artigo 618 da CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas), prevendo que o negociado entre patrões e trabalhadores passe a prevalecer sobre o legislado, ou seja, a base mínima de direitos consolidada na CLT pode ser negociada e, portanto, não assegurada. Este projeto, proposto no final do governo FHC é um golpe fatal sobre os trabalhadores. Está aí, portanto, uma defesa contundente da flexibilização como elemento da “reforma” do Estado, no sentido de retirar “entraves” para a modernização e a
competitividade da industria brasileira a partir do custo trabalho, bem como contribuir para atrair investimentos estrangeiros produtivos para o país, já que tal retirada implica a diminuição dos encargos sobre as empresas. O presidente da CUT, João Antônio Felício, veio à público manifestar-se a respeito das propostas mais recentes de mudanças na CLT. Felício sublinha que desde a adoção do real foram introduzidas modificações amplas na legislação trabalhista, a exemplo de:
trabalho por tempo determinado;
suspensão temporária do contrato de trabalho; flexibilização do trabalho a tempo parcial; banco de horas, dentre outras.
Ele conclui que houve uma queda da participação dos salários em comparação com os lucros, na renda nacional. Pelo exposto, Felício conclui que “fica evidente que a desregulamentação do trabalho não é o caminho para preservar o emprego e criar condições de retomada do crescimento” (Folha de
São Paulo, 27/10/2001). A carta de conjuntura da Fundação de Economia e Estatística do Rio Grande do Sul destacou o problema do desemprego em novembro de 1999. “A fração dos empregos com carteira no total da ocupação caiu de 53,8%
no segundo trimestre de 1991 para 44,6% em setembro de 1999. Essa situação caracteriza também à desproteção do trabalho no país, já que a informalidade significa o não acesso à previdência, a não ser na condição da autonomia, o que significa uma contribuição alta para os baixos salários, de 20%. Contudo, se o Estado se retira de determinadas funções com a flexibilização, o mesmo não parece ocorrer com a qualificação, via pela qual aposta-se no combate ao desemprego, mas cuja eficácia os números contestam com veemência. No entanto, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) possui um patrimônio acumulado de 30 bilhões de reais (Amaral, 2001:41), maior que o da política de saúde. Por esta via são financiados os programas de qualificação e requalificação profissional, a exemplo do Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR), que atingiu cerca de 12 milhões de trabalhadores desde que foi implantado em 1995, segundo informações de Ministério do Trabalho, além do seguro desemprego, ao qual os trabalhadores têm recorrido menos, o que revela o acirramento da precariedade. Amaral (2001) relaciona o investimento na qualificação como uma estratégia de passivização por meio do patrocínio do consenso, para assegurar a colaboração de classes. Não é à toa que a reação sindical às mudanças da CLT esteve aquém da radicalidade requerida pela situação. Segundo Mendonça, diretor técnico do DIEESE desde 19890, “ninguém é
contra investir em requalificação profissional, mas isso não é uma panacéia (...) a requalificação profissional tem que ser colocada em seu devido lugar. Ela
modifica, na margem, a oferta de trabalho, mas não expande a demanda. Não é uma política ativa” (In: Benjamim e Elias, 2000).
Os aspectos arrolados acima revelam um elemento cultural de fundo na sociedade brasileira desde os tempos da escravidão, apesar de tantos anos de assalariamento: o desprezo pelos que vivem do trabalho.
2. As privatizações e a relação com o capital estrangeiro
“a desnacionalização levou o Brasil de volta ao passado. Voltou a ser uma republiqueta dependente. Ou colônia? “ (Aloysio Biondi,
2000:26).
A autora sublinha que as privatizações foram e são uma estratégia decisiva à submissão do Brasil à lógica mundial do capital; articulada as intervenções no plano fiscal, favorecem segmentos determinados do capital nacional em forte articulação com a especulação financeira internacional. Gonçalves (1999) constata que a participação do capital estrangeiro na produção brasileira passou de 10% no início dos anos 1990, para 15 a 18% na segunda metade da década, destacando-se aí sua orientação para serviços de utilidade pública. Contudo, ao adotar esta política, o governo jogou o país numa armadilha dramática, já que tais serviços não somaram para o equilíbrio do balanço de pagamentos, especialmente porque não são exportáveis. Ao contrário, a tendência é a de que as empresas de serviços – privatizadas e desnacionalizadas – passem a importar equipamentos e peças, alimentando o desequilíbrio na balança comercial e a vulnerabilidade aos choques externos. Além disso, considerando que parte da economia passa a ser controlada por não residentes, o Estado Nacional perde sua margem de manobra na definição de políticas e estratégias. Estes elementos delineiam um padrão de intervenção estatal pautado pela atratividade e pela inserção passiva no processo de
mundialização, colocando o país numa trajetória de instabilidade e crise (1999:18). O Brasil é um país cuja história é marcada por uma presença profunda do capital internacional desde o período colonial. O investimento externo direto encontrou sempre um ambiente propicio e liberal no país, tornando-se o Brasil, em 1970, o 6º país mais desnacionalizado do mundo. Entre 1995 e 1998, houve cerca de 1500 processos de aquisição e fusão, com a participação majoritária do capital estrangeiro em 59% deles, atingindo mais profundamente os seguintes setores: mineração, material eletrônico, elétrico e de comunicações, autopeças e produtos alimentícios diversos, mas com destaque para os laticínios, bancos, seguros, energia elétrica, supermercados e meios de comunicação. Sobre as privatizações, o governo brasileiro empreendeu um dos programas “mais ambiciosos do mundo”; o mais destrutivo do mundo, considerando
qualquer parâmetro de projeto nacional, poder-se-ia dizer também. Um programa que fez crescer a participação do capital estrangeiro no conjunto das maiores empresas de 36% em 1997 para 42% em 1998. Atenção: num período de um ano! Tal processo combinou-se à fragilização e até extinção de segmentos da industria nacional, e também a uma forte concentração de capital no que se beneficiaram do processo. Paulani refere-se aos processos de privatização como a dança dos capitais em sua fecunda caracterização da privatização brasileira como uma reestruturação patrimonial de grandes proporções, na qual tem- se o “fortalecimento de determinados grupos, a desnacionalização e o aumento do grau de concentração e, portanto, do poder de monopólio em quase todos os setores” (1998:45).
Braga e Prates alertam que a privatização e internacionalização do sistema bancário foram uma escolha e não uma inexorabilidade. Os autores lembram que os países desenvolvidos não permitiram tamanha participação estrangeira no setor bancário.
3. A Condição da Seguridade Social Pública no Brasil
Do ponto de vista da lógica do capitalismo contemporâneo, a configuração de padrões universalistas e redistributivos de proteção social vê-se fortemente tensionada:
pelas estratégias de extração de superlucros, com a flexibilização das relações de trabalho; pela supercapitalização – com a privatização explícita ou induzida de setores de utilidade pública, onde se incluem as tendências de contração dos encargos sociais e previdenciários; e, especialmente, pelo desprezo burguês para com o pacto social dos anos de crescimento, agora no contexto da estagnação, configurando um ambiente: ideológico individualista, consumista e hedonista ao extremo.
“ A política econômica produz mortos e feridos, e a política social é uma frágil ambulância que vai recolhendo os mortos e feridos que a política econômica vai continuamente produzindo” (Kliksberg, 1995).
As possibilidades preventivas e até eventualmente redistributivas tornam-se mais limitadas, prevalecendo o trinômio articulado do ideário neoliberal para as políticas sociais, qual seja: a privatização, a focalização e a descentralização, aqui compreendida como mero repasse de responsabilidades para entes da federação ou para instituições privadas e novas modalidades jurídico-institucionais correlatas, que configuram o setor público não estatal, componente fundamental do Programa de Publicização. O conjunto de direitos duramente conquistados no texto constitucional foram, de uma maneira geral, submetidos à lógica do ajuste fiscal, permanecendo – mais uma vez – uma forte defasagem entre direito e realidade (Salama e Valier, 1997:110). Assim, não há consumo coletivo ou direitos sociais, mas uma articulação entre assistencialismo focalizado e mercado livre, este último voltado para o cidadão consumidor (Mota, 1995).
Behring cita Mota que afirma que a “tendência é de privatizar os programas de previdência e saúde e ampliar os programas assistenciais, em sincronia com as mudanças no mundo do trabalho e com as propostas de redirecionamento da intervenção social do Estado” (1995:122).
Os pobres e indigentes, transformados em dado bruto, lamentável e inevitável da natureza pela ficção regressiva do mercado auto regulável (Teles, 1998:108). Também são abordados por programas de combate à pobreza emergenciais, residuais e temporários, com o que terminam sendo ineficazes (Salama e Valier, 1997:116-8). Esta orientação é reforçada pelas agências multilaterais, a exemplo do Banco Mundial, que prevêem redes de segurança ou de proteção social para as vítimas do ajuste inevitável, introduzindo , inclusive, cláusulas sociais nos acordos de empréstimos ao terceiro mundo, como fez o FMI com o Brasil em 1999. Um outro fenômeno chamado por Yasbek (1993) de refilantropização da assistência (terceiro setor, voluntariado) é revelador de um verdadeiro retrocesso histórico pois as pequenas soluções ad hoc e do “reinado do minimalismo” estão levando a uma “descentralização destrutiva” e ao reforço dos esquemas tradicionais de poder, como as
práticas de clientelismo e favor. Segundo Telles, o PCS (Programa Comunidade Solidária – governo FHC) contribui para a desintegração do padrão de seguridade, preparando o terreno para uma redefinição conservadora dos programas sociais, de perfil seletivo e focalizado, e dissociado das instâncias democráticas de participação. Por dentro do PCS – espaço privilegiado de formulação do discurso do terceiro setor, e da legislação que consolida o PDRE-MARE, acerca do chamado setor público não estatal – e sob o impulso do discurso edificante da solidariedade e da parceria com a sociedade civil, impõe-se uma redefinição conservadora da relação Estado-sociedade. Na saúde, avançou a discussão e montagem da agência executiva (ANS – Agência Nacional de Saúde) e a transformação das unidades em organizações sociais, em que pesem as críticas do grupo de trabalho (GT) criado pelo Conselho Nacional de Saúde para analisar a proposta do Governo Federal. Outra crítica é quanto a autonomia para fazer compras sem licitação e para definir planos de cargos; isso geraria riscos para a moralidade administrativa, num país que está longe de superar práticas patrimonialistas e clientelistas. Do ponto de vista do usuário, pode haver segmentação dos mesmos, já que as instituições podem acelerar convênios com os planos privados, criando dificuldades para a implementação dos princípios constitucionais da universalização, da integralidade e da equidade.
Na assistência – vale frisar, a assistência não existe como política pública de seguridade no PDRE-MARE. Aos termos de parceria (OSCIP) e contratos de gestão (OS), a reforma atropela o Conselho Nacional de Assistência social (CNAS) ao propor o credenciamento daquelas entidades privadas com fins públicos (terceiro setor) no Ministério da Justiça, o que “facilitaria e desburocratizaria” o processo.
A previdência social – Uma nova dinâmica institucional/tecnocrática extinguiu projetos encaminhados anteriormente, a exemplo dos que eram conduzidos pelo Serviço Social, e criou novos, como o Programa de Estabilidade Social, mais uma vez de cunho fiscal, ou seja, com o objetivo de atrair os trabalhadores autônomos, no sentido de ampliar a base contributiva da previdência. Ou seja, o que se altera é a modalidade de resposta à questão social, agora ajustada aos imperativos da dinâmica passiva de inserção econômica no capitalismo contemporâneo, mas a partir de vetores culturais e políticos marcantes na história brasileira.
1. Os Direitos Sociais: perda ou restrição?
A „Reforma” da Previdência social foi e é, considerando que em alguns aspectos para o projeto neoliberal, permanece inconclusa.
Através da MP (Medida provisória) 1729 de 3/12/98 e de uma legislação complementar ampla, que culmina na lei 9876 de 26/11/99 (mais conheci da como “Lei do Fator previdenciário). Em todo o processo prevaleceu a lógica fiscal e os argumentos demográfico – as perspectivas de envelhecimento da população e seu impacto sobre a previdência – combinados ao impulso à previdência complementar, consolidando a dualidade entre uma previdência pobre para os pobres, aqui contribuintes, e uma previdência complementar para os que “podem pagar”.
Criou-se uma espécie de prêmio pela permanência no mercado de trabalho, com a aplicação do fator previdenciário, numa espécie de revanche tecnocrática contra a derrota que o governo sofreu na questão da idade mínima. Isso implica conseqüências para a conformação do mercado de trabalho, pois agrava a dificuldade de absorção de novas pessoas no mercado de trabalho, numa conjuntura de emprego escasso.
Prata chama a atenção para o fato de que aqueles que contribuíram durante anos para a previdência e deixaram de fazê-lo, porque foram empurrados para a informalidade ou o desemprego, encontram-se sem nenhuma cobertura, até porque o direito ao benefício assistencial tem critérios de acesso muito restritivos associados à capacidade para o trabalho e a segmentos específicos. Antes da “reforma”, estes cidadãos e seus
dependentes possuíam alguns direitos, que foram cancelados. Em relação à assistência, vale lembrar que a LOAS já nasceu sob o tacão do ajuste fiscal, cuja maior expressão foi a definição do corte de renda de ¼ do salário mínimo per capita de uma família inteira, para um portador de deficiência ou idoso com mais de 70 anos, pertencente a esta família, fazer valer seu direito de acesso ao BPC. No campo de saúde, o conceito de universalização excludente confirma-se por meio da dualização: um sistema pobre para os pobres e um padrão de qualidade maior para os que podem pagar pelos serviços mais corriqueiros. A privatização induzida nesta política, por meio de estímulo aos planos de saúde e aos convênios, tende a torná-la um problema de direito de consumidor e não um problema de direito social para parcela significativa dos brasileiros. A partir dos elementos levantados acerca da relação entre financiamento da seguridade social e ajuste fiscal, é possível concluir que existe uma forte capacidade extrativa do Estado Brasileiro, porém que não está voltada para uma intervenção estruturante e para os investimentos sociais, mas para alimentar a elite rentista financeira. Numa direção, os investimentos sociais não são, evidentemente, as causas da crise, como insistiam em afirmar os discursos neoliberais mais dogmático. O déficit público não está localizado neles, embora, como se viu, tenham sido construídas uma cortina de fumaça ideológica e algumas artimanhas para forjar e justifi car este argumento. O que existiu ao longo desses últimos anos, na verdade, foi um crescimento vegetativo e insuficiente do investimento do Estado em políticas públicas fundamentais – com o que o governo procurou assentar seu compromisso com o social – enquanto a crise fiscal é aprofundada por custos com um setor parasitário.
A sociedade tem dado recursos para além da sua capacidade, sobretudo os trabalhadores, já que o sistema tributário brasileiro está especialmente fundado no consumo. Enquanto isso, a direção de sua aplicação pelo governo foi geradora do mais profundo déficit público vivido pelo Brasil em toda a sua história.
Populismo econômico, numa definição sumária, caracterizar-se-ia por políticas macroeconômicas na América Latina que mantêm o ativismo do Estado no desenvolvimento, bem como acenam para a redistribuição de renda no curto prazo, mas sem sustentação no longo prazo, a exemplo do Plano Cruzado. 1
